【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获优秀奖的《综合评估精准施策全面推动河湖长制高质量发展研究》，供各地各部门学习参考。

综合评估精准施策全面推动河湖长制

高质量发展研究

一、研究背景及意义

为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央、国务院关于全面推行河（湖）长制的决策、部署，狠抓责任落实、政策落实、工作落实，贵州省河（湖）长制实施四年来，不少河湖实现了从“没人管”到“有人管”，从“多头管”到“统一管”，从“管不住”到“管得好”的转变，呈现出河畅、水清、岸绿、景美。河（湖）长制作为河湖管理和保护的一项重大制度创新，表现出特有的生机和活力。从2009年开始试点，历经十年的探索和磨砺后，贵州河（湖）长制已进入“有名”“有实”的重要阶段。如何高质量推动河（湖）长制，治理好保护好水生态环境，是当前需迫切解决的问题，更是我们的职责和使命。河（湖）长制工作的长期意义，是促进水生态治理向水生态文明建设转变。从全局来看，推行河（湖）长制，既有利于改善人居环境，切实提高广大人民群众的认同感、获得感；又能更好地发挥水对发展方式转变、人口调控、功能疏解的引导作用，倒逼落后产业转型升级，推动人口、资源、环境与经济社会协调发展。

二、典型河湖健康评估分析

本次调研课题以贵州省范围长江流域赤水河（仁怀段）和猫跳河（百花湖）为研究对象，其中赤水河（仁怀段）河流流经城区和乡村基本代表我省山区河流的特点和存在问题，猫跳河（百花湖）段基本代表我省湖泊及饮用水水源地湖泊的属性和主要问题。依据《河湖健康评估技术导则》，结合流域实际情况，从水文水资源、物理结构、水质状况、生物、社会服务功能五方面采用分级指标评分法，逐级加权，综合评分，得出河湖（湖泊）健康指数。

典型一：针对赤水河（仁怀段）的河流健康评估，选择了17个评估指标进行评估，其中选择新增指标珍稀濒危及特有土著鱼类栖息地状况、特色服务功能（白酒年产量指标）这二项赤水河河流的特征性指标，得出赤水河（仁怀段）河流健康综合评估总体处于较理想水平，但生态流量满足程度、入河排污口布局合理程度、防洪指标方面仍处于亚健康状态。

典型二：针对猫跳河（百花湖）段的湖泊健康评估选择了20个评估指标，其中选择新增浮游植物密度、浮游动物损失指数、饮用水源地安全状况这三项百花湖湖泊的特征性指标，得出猫跳河（百花湖）段总体处于健康水平，仍然有部分指标处于亚健康，甚至不健康状态。亚健康指标主要表现在水质准则层中的入河排污口布局不合理，生物准则层中的浮游植物密度偏大，不健康指标主要表现水质准则层中的溶解氧浓度偏低，耗氧有机物污染中五日生化需氧量偏高。筛选主要因素之后，精准施策，提出控制措施。

三、河（湖）长制工作推进情况

（一）全面建立五级河（湖）长组织体系。在中央全面建立省、市、县、乡河长制湖长制要求的基础上，我省全面建立省、市、县、乡、延伸至村的五级河（湖）长制，首创省、市、县、乡四级“双总河长”，由各级党委和政府主要领导担任；独创省级四大班子人人当河长。全省4697条河流（湖）、2407座小（2）型及以上水库、17150座山塘落实五级河（湖）长22755名，还聘请了11220名河湖民间义务监督员、17884名河湖巡查保洁员，生态文明实名注册志愿者达9万余名。省级配备7名专职人员、市级共有56名专职人员、县级共有384名专职人员。制定《贵州省跨界河流互派副河长试点工作方案》，在我省跨市（州）界的河流上下游、左右岸所涉县（市、区）之间开展互派副河长工作。基本实现横向到边、纵向到底的各类水域全覆盖的管护体系。

（二）建立健全河（湖）长制相关制度和机制。全省乡级及以上已全部出台河长会议制度、信息报送制度、信息共享制度、工作督查制度、考核问责及激励制度、验收制度等六项制度及河（湖）长述职制度，各项制度在全省范围内得到较好的执行。特别是考核问责方面，我省在河（湖）长制考核上积极探索，创新实行“三考”，考核采取统一考核和差异化考核相结合，按年度实行“一河一考”“一市一考”“一单位一考”。建立了部门协同联动机制、跨界河湖联防联控机制、流域统筹协调机制等。

（三）建立贵州河湖大数据管理信息系统。建设贵州河湖大数据管理信息系统。融合水利、生态环境、住房城乡建设、自然资源、公安、交通、农业、林业等多部门数据，基本做到信息畅通、数据互通、资源共享；利用“贵州河长”“水美贵州”等微信公众号和政府、部门网站以及树立河长公示牌等及时向社会公开河长名单、河长职责、河湖管理保护情况等。实现信息上传、任务派遣、督办考核数字化管理。将日常巡查、问题督办、情况通报、责任落实等纳入信息化、一体化管理，及时发布河湖管理保护信息，接受社会监督。

（四）推行河（湖）长制写入地方法规。我省创新探索，率先将河（湖）长职责纳入地方性法规。《贵州省水资源保护条例》《贵州省水污染防治条例》和《贵州省河道条例》均对河（湖）长职责提出要求和规定，相关市州还针对辖区重要河流流域出台了保护条例。

（五）“生态日”五级河（湖）长集中巡河成为制度安排。贵州省是“两江”上游重要的生态屏障，是国家级生态文明试验区。自2017年6月18日首个“贵州生态日”以来，我省已连续四年举办了声势浩大的“保护母亲河·河长大巡河”活动，全省省、市、县、乡、村五级河（湖）长集中巡河，按照“见河长”“见行动”“见成效”的要求，四年来，“生态日”前后全省五级河（湖）长以及相关干部群众累计36万余人参与巡河，在全省形成上下同心、履职尽责的良好氛围。

四、河（湖）长制实施以来的成效

（一）江河湖库面貌焕然一新。依托河（湖）长制，我省在全国率先启动实施磷化工企业“以渣定产”，率先全流域取缔网箱养鱼，全面推进“零网箱·生态鱼”渔业发展，强力实施十大污染源治理和十大行业治污减排全面达标排放的“双十”工程、持续开展“百千万”清河行动、“清四乱”专项行动、长江经济带固体废物专项整治行动、垃圾围坝专项整治行动等。通过一系列专项行动和强有力监管措施，全省河湖面貌、水质持续向好。

2018年、2019年我省真抓实干全面推行河（湖）长制工作成效明显连续获国务院通报表彰。贵州省水利厅河长制工作处2019年获人力资源社会保障部、水利部表彰为“全国水利系统先进集体”。

案例一：全面取缔境内所有网箱养鱼3.38万亩，全面推进“零网箱·生态鱼”渔业发展，如开展乌江流域和万峰湖非法网箱养殖整治。乌江流域息烽县投入5700万元拆除网箱1500多亩；瓮安县拆除575.03亩；遵义市播州区拆除753.2亩；铜仁市拆除境内所有网箱，涉及652户1509.69亩。万峰湖库区共拆除网箱5394.27亩，占总任务（7072.5亩）的76.27%，兑现拆除奖励3202.81万元。通过“零网箱·生态鱼”的实施，使河湖面貌焕然一新，水质持续达标并保持高质量。

（二）江河湖库水质明显改善。2019年，全省纳入国家“水十条”考核共55个地表水断面，水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例为96.4%，劣V类水体基本消除。我省在全国率先启动实施磷化工企业“以渣定产”，推进磷污染防治，推进城市黑臭水体治理，推进全省船舶与港口污染防治，推进城镇污水收集处理设施建设，开展长江入河排污口排查整治专项行动等。

案例二：针对乌江、清水江等河流总磷污染问题，重点推进磷化工企业实施“以渣定产”，按照“增量为零、存量减少”的要求，倒逼企业加快磷石膏资源综合利用，加速绿色化转型升级，目前乌江流域水环境质量总体评价为“优”，乌江干流4个国考断面2018年首次在近十年来总体达到Ш类水质，2019年继续保持Ш类水质。

（三）非法采砂全面遏制。省级已制定《贵州省河湖采砂专项整治工作方案》，严厉打击、依法取缔全省的河湖非法采砂，规范有采砂管理任务河段，恢复了河道面貌，建立完善长效机制。2020年编制出台了《贵州省河道采砂管理重点河段、敏感水域采砂规划》，通过科学规划、有效监管，合理开发利用砂石资源。

（四）河道生态环境有效恢复。通过全面推行河（湖）长制，草海生态环境得到了有效恢复。通过农村环境整治、农业面源污染、养殖污染控制，农村人居环境和生态环境得到全面改观。

统筹协调推进草海生态保护与综合治理项目。收回保护区内原出让开发建设用地2182.5亩用于植被恢复，完成6万亩退耕还湿征地，建成白马河、大中河、东山河、万下河入湖河口湿地，恢复湿地面积956亩，完成草海流域造林绿化43500亩，规范草海保护区旅游，清收草海保护区船只1442艘，以黑颈鹤为重点保护对象栖息鸟类达10万余只，河湖生态得到有效恢复。

持续推进农村人居环境整治。针对我省为内陆山区省份，农村小河流居多的实际情况，制定印发了《贵州省实施乡村振兴战略加强农村河湖管理工作推进方案》，有效解决了农村小微水体脏、乱、差的问题。按要求完成了农村户用卫生厕所、农村公共厕所改建新建年度任务，全省上下以“五净四美”为主题，积极推进村庄清洁行动。

五、河（湖）长制工作存在问题

（一）基层河长办工作人员匮乏。基层是全面推行河（湖）长制的立足点，是实现河湖长效管理保护的关键点，是落实河长制重要责任的承担者。贵州脱贫攻坚任务重，基层河长办工作人员基本被抽调走了。另外，机构改革对市县两级河长制办公室造成一定的影响，导致基层河长制工作人员匮乏。

（二）河长制工作资金不足，部分河长、保洁员履职尽责主动性不够。部分河长认识有待提高，村级河长人数较多，履职尽责能力不一；河湖监督员、保洁员工资补助偏低，客观程度上影响履职积极性和主动性。

（三）河湖执法工作力度欠缺。一是执法体制不顺畅。因水行政执法体制改革不够深入彻底，导致水行政执法工作出现职能交叉、职责不清的问题。部分县区编制人员划入综合执法机构，但水行政执法相关职责还留在水务部门，一些地方整合后的综合执法机构只承担“执行”处罚的职责，行政执法的前期相关工作仍由水务部门承担。二是联动执法效果不明显。省级虽然建立了部门间联动执法机制，并通过“河长制”工作机制推进联合联动执法，但市县两级工作机制建立不好，效果不明显，公安、环保等有关部门尚未建立经常性的工作联系和协调机制，依法治水、管水合力尚未形成。三是基层执法力量普遍薄弱。执法装备不足、执法人员少、办案水平不高、河湖执法检查覆盖面窄，对辖区内存在的涉河湖违法行为查处不力或不能及时发现并查处。

六、“十四五”河（湖）长制高质量发展任务及对策建议

（一）河（湖）长制“十四五”高质量发展任务。为推动河（湖）长制工作高效运行，对“十四五”期间河湖长制工作发展任务，提出以下建议，以期为开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来提供更加坚实的生态保障。一是源截污，推进水污染防治。严格执行《水污染防治法》，坚持标本兼治、水岸同治、系统治理。对我省纳入国家“水十条”考核的55个地表水监测断面，建议制定切实可行的方案，改善水质，到2025年，确保断面水质达标率99%以上。尽快启动全省管网普查工作，解决好错接、乱接、漏接问题，并建立长效管控机制，提高各市（州）雨污分流建设比例。加强入河排污口排查和监管，提高污水处置率。二是防洪减灾，建设高质量河湖网络。以供水工程和河湖基础设施薄弱环节为重点，集中力量补短板、夯基础、增后劲，不断增强防洪、供水、灌溉、生态等河湖公共服务供给能力。加快长江和珠江流域骨干工程建设，巩固提高流域防洪标准和能力；加强饮用水水源地保护，构建布局合理、水源可靠、水质优良的供水安全保障体系。因地制宜实施河湖水系自然连通恢复工程，促进水体有序流动，打造高质量河湖网络。三是节水管水，推进水资源高效配置。把加强节水管水能力放在优先位置，坚持以供定需，合理开发、高效利用水资源，推动河（湖）长制工作发展由过度消耗资源生态、满足“量”的需求为主，向集约节约利用资源、满足“质”的需求转变，构建优化配置、高效利用的水资源节约配置体系。四是生态保护，维护河湖生命健康。坚持生态优先，绿色发展，正确处理河湖管理保护与开发利用关系，实施生态河湖行动，注重河湖生态修复，加强河湖空间管控，试点开展河湖健康评价，推进河湖生态流量管控，保护河湖公益性功能，实现河湖资源永续利用，构建生态良好、功能协调的美丽河湖保护体系。五是因河施策，抓好“一河一策”实施。定期编制“一河一策”方案。按照2—3年的周期要求，及时修编全省各级河流“一河一策”方案，梳理河湖最新情况，调整更新河湖存在主要问题、治理目标、管理保护任务、工作措施、责任清单；细化分解“一河一策”各年度目标任务，督促各级各部门按照“一河一策”方案开展河湖管理保护和治理。六是紧扣乡村振兴，提升农村居民幸福感。以实现“水流顺畅、水质达标、引排自如、生态良好”为目标，加快推进农村生态美丽河道建设。制定河湖健康公众满意度调查表，评估公众对河湖环境、水质水量、涉水景观和文化、美学价值等的满意程度。到2025年，确保河湖周边居民对生态美丽河湖的满意度在80%以上。

（二）河（湖）长制高质量发展的对策及建议。一是充实基层河长办力量，加强专业人员队伍建设。基层工作直接决定了推行河（湖）长制能否实现河湖长治。充实基层河长办工作队伍，组织部门将河（湖）长履职尽责能力作为提拔任用一项重要参考指标。推行基层河长保险，调动基层河（湖）长履职巡河的积极性，降低履职风险。加强基层水行政执法队伍建设和法治专业技能培训，配备必要的水行政执法装备。加强对参与河湖管理和保护的人员进行培训和宣传引导，提高河湖管理业务技能。通过群众喜闻乐见的方式加强农村河湖管理新闻宣传和舆论引导，健全公众举报制度，搭建农村河湖管理公众参与平台。二是加大激励奖励力度，调动河长履职尽责积极性。从国家层面建立基层河长的有关激励机制。参照国家补助生态护林员标准，对河湖巡查保洁员给予经费倾斜补助。对河长和有关部门存在履职不力、不作为、慢作为、乱作为等情况，采取提醒、警示约谈、通报批评、提请问责等追责问责处理程序。对于主动担当、履职尽责、全面推行河长制任务落实好、河流管理保护成绩突出的市县，在分配年度水利发展、水污染防治等财政资金时予以倾斜；对有关河长、部门及工作人员，予以表彰或奖励。三是建议多渠道投融资，加大对河长制工作资金支持。新机制，多元投入，社会共建，鼓励和吸引社会资本参与生态河湖建设，拓宽城镇生活污水治理资金筹集渠道，逐步构建“政府公共财政投入为主，市场融资作用充分发挥，社会资金广泛参与”的河道治理投融资机制。四是协调各级政府相关部门，推进河湖生态流量管控。河湖生态流量管控是生态文明建设战略的重要任务，是推进河湖治理体系和治理能力现代化的重要举措，是保障高质量发展的重要方面。科学有序推进河湖生态流量管控，可作为新时期我省水利改革发展的重要课题之一。

河湖生态流量管控在利益分配上涉及城乡供水、生态补水、农业灌溉、水力发电、航运、景观等多个领域；在管理层面涉及各级政府，包括水利、生态环境、住房城乡建设、农业农村、自然资源、发展改革和财政等部门；为协调各领域相关部门利益、管理成本、管理效率等方面，水利部门全面负责指导河湖生态流量水量管理工作，从以下六个方面提出我省河湖生态流量管控的对策措施：

（1）摸清流域区域水资源水生态“家底”。以流域为单元，深入开展流域水资源水生态现状调查，识别水资源水生态演变特征，摸清流域区域水资源水生态的家底，为基于水资源禀赋条件和河湖生态节律等开展河湖生态流量管控工作奠定基础。

（2）明确河湖生态保护要求。系统梳理不同河湖的涉水自然保护地、生态功能区划、生态保护红线等已有成果资料，整理分析河湖水系生态环境特征及重要河湖珍稀濒危鱼类、土著特有鱼类、洄游鱼类“三场”、河道内或湿地珍稀保护动植物资源分布等生态敏感区分布状况，明晰河湖生态功能定位，分析识别其保护要求，为科学确定生态流量目标提供支撑。

（3）科学确定生态流量目标。按照“遵循河湖自然规律、保护河湖生态对象、兼顾河湖开发现状、利于水量调度监管”原则，科学计算、协调平衡、综合考量、“一河一策”地确定生态流量目标。

（4）制定行之有效管控措施。对于工程类的控制断面，调度保障以工程合理的泄放来保障生态流量；对于非工程的控制断面，调度保障以断面以上控制河道外用水来保障。通过监测及时反映变化动态、通过预警及时做出前瞻调整，以尽可能实现生态流量目标保障的连续。

（5）明确生态流量管控责任。根据河湖属性，分级组织实施，明确相应权责，探索把河湖生态流量管控工作纳入最严格水资源管理制度、各级河湖长制考核评价体系，形成“上下协同、分工协作、责任明确、齐抓共管”的生态流量管控责任体系。

课题组

组   长：

喻兴铸  省水利厅副厅长、省河湖长制办公室副主任

副组长：

吕   涛  省水利厅规划计划处处长

成   员：

张   辉  省水利科学研究院院长

邓   卿  省水利厅河湖长制工作处三级调研员（主持工作）

张和喜  省水利科学研究院总工程师

赵双成  省水利厅河湖长制工作处一级主任科员

蔡国宇  省水利厅河湖长制工作处工程师

吴学超  省水利厅河湖长制工作处工程师

周琴慧  省水利科学研究院高级工程师

毛玉姣  省水利科学研究院工程师