构建脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接组织保障体系研究

【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获优秀奖的《构建脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接组织保障体系研究》，供各地各部门学习参考。

当前，我国正处在巩固拓展脱贫攻坚成果同有效衔接乡村振兴的重大机遇期，做好两者的有效衔接和协同推进，事关构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，事关全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标。为积极探索两者有效衔接的方法路径，铜仁市委组织部站在组织部门立场，从组织体系、责任链条、人才供给、治理体系、管理机制等五个方面，构建闭环系统的组织保障体系，以期提供参考。

一、巩固脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系

（一）同质性。脱贫攻坚和乡村振兴都统一于社会主义本质要求和“两个一百年”的奋斗目标，两者目标相同、内容相融、主体相近、路径相通，本质上都是在引导资源向乡村聚集，提升乡村发展能力和水平，从而加快推进城乡一体化发展，实现城乡居民共享改革发展成果。

（二）差异性。两者在任务要求、工作方式、覆盖群体和政策供给方面有所不同。脱贫攻坚是一场聚焦农村贫困地区和绝对贫困人口的短期战役，重点解决“一达标两不愁三保障”等基本民生问题，是“底线”标准；乡村振兴是覆盖全部农村地区与农村人口的长期战略，主要实现农业强农村美农民富的目标，是“高线”标准。

（三）互补性。从脱贫攻坚到乡村振兴战略，是扶贫事业从消除绝对贫困到解决相对贫困的历史转变，两者相辅相成，相互促进。脱贫攻坚是乡村振兴的前提和基础，解决的是“不平衡”的问题，为乡村振兴奠定了坚实的物质基础，其积累的经验及运作模式也可为乡村振兴提供有益参考和借鉴；乡村振兴是脱贫攻坚的延续和提升，解决的是“不充分”的问题，将继续“三农”工作中的各类短板弱项。

二、铜仁脱贫攻坚工作模式对乡村振兴的经验启示

（一）必须构建坚强有力的组织体系。实践证明，严密的组织体系是打赢脱贫攻坚战的重要保障。在推进抓党建促脱贫攻坚过程中，铜仁始终坚持脱贫攻坚与加强基层党组织建设有机结合，不断健全各项体制机制，为决战决胜脱贫攻坚提供了坚强保障。同样，在乡村振兴中，面对新时代振兴乡村所面临的新形势，同样需要织密基层组织体系。

（二）必须推动全员攻坚尽锐出战。在脱贫攻坚战中，铜仁市按照“因村联建”“因村派人”“因村组队”“因户结对”“因组下沉”几个层面，通过下派乡镇党委第一书记、村党支部书记、村“第一书记”、驻村干部等方式，构建市、县、乡、村四级作战指挥体系，建立“1+2”包保联系、“1+1”结对帮扶等机制，全面优化攻坚体系、配强攻坚力量。进入乡村振兴，同样需要凝聚全员有责、全员参与、全员共享的磅礴力量。

（三）必须善于研究高效的工作方法。科学有效的工作方法是打赢脱贫攻坚战的有效手段。近年来，从中央到省委、市委，都在脱贫攻坚中探索了一大批行之有效的工作方法。如东西部扶贫协作机制、“76554工作法”、先进村帮后进村、驻村干部管理“四个划转”、“1+5”关怀激励制度体系等，这些同样可以转化运用到乡村振兴中。

（四）必须从严加强过程督导。脱贫攻坚中实行的市级层面交叉检查、省级层面成效考核、国家层面攻坚普查和第三方评估等有效手段，保证了脱贫质量和成色。乡村振兴中同样需要建立效果评估机制，动态掌握各阶段任务指标完成情况。

（五）必须执行落实各项关怀激励政策。干部在脱贫一线流血流汗，组织应当关心关怀。铜仁市按照中央、省委要求积极细化落实关怀措施，构建“1+5”关怀激励制度体系，在激励干部尽锐出战、勠力攻坚方面起到了积极作用。在乡村振兴中，同样需要全过程关心关爱干部，为干部主动担当作为营造良好氛围。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接面临的现实困境

（一）集体经济薄弱，产业发展升级难。各地集体经济大多以“短平快”产业为主，缺乏长效稳定的产业支撑，集体经济来源渠道比较单一，总量偏小，市场活跃度不高、占有率低，产销对接不畅，同质化竞争较明显，抗风险能力较弱。

（二）基层对人才吸引力差，长期缺乏智力支持。农村经济社会发展相对滞后，现有的村干部队伍年龄偏大、学历偏低、能力偏弱，“外面人才引不进、本土人才留不住”成为制约农村发展的一大瓶颈。

（三）群众知识技能水平不高，发展内生动力不足。作为集中连片特困地区的农村群众，受自身条件和历史原因的影响，群众普遍受教育程度不高，技能技术水平有限，思想观念落后，主动发展的动力不足，有的依然存在“等、靠、要”思想。

（四）干部长期奋战脱贫攻坚，积极性主动性有所降低。大量干部长期奋战在脱贫攻坚一线，“5+2”“白+黑”成为工作新常态，导致部分干部身心疲惫。尤其是在通过评估验收后，有的干部存在坐等收官情况。

四、构建脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接组织保障体系的对策建议

（一）推动组织体系的有效衔接，构建党组织领导下的乡村发展规划体系。习近平总书记强调，办好农村的事，实现乡村振兴，关键在党。要将党的领导的政治优势转化为抓乡村振兴的行动优势，汇聚全党全社会力量推进乡村全面振兴。

1．强化党组织对乡村振兴的规划引领

（1）长短结合制定规划。围绕2025年脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进；2035年乡村振兴取得重大进展的时间节点，制定好中长期与短期相结合的规划方案。中长期规划重在明确方向、思路、政策，发挥规划过程中的统筹协调作用，增强可行性和前瞻性；短期规划要定好举措、方法、路径，统筹考虑好产业布局、生态环保、文化建设、社会治理等功能分布，确保一体性、科学性、实用性。

（2）上下结合制定规划。中央从国家政策层面为乡村振兴构建起了“四梁八柱”，基层在制定乡村振兴规划时必须充分把握顶层设计，紧密结合各地实际，分步分类制定发展规划，保持一张蓝图绘到底。要注意识别乡村发展现状，建立县（市）指导下的乡村规划编制体系，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系，使规划既符合上级要求，又要契合地方实际。

（3）左右结合制定规划。乡村规划需要立足于一村，但不能偏安于一村，应联系左右村寨，把地形相同、产业相似、功能相近的村整合起来，抱团发展。比如：A村旅游资源丰富，适宜发展乡村旅游；B村建筑奇特，具有民俗特色；C村产业发达，现代农业尤其是经果林较多；D村商贸繁荣，适合经营旅游产品；那就可以把这四个村进行集中规划，形成游玩在A村、吃住在B村、体验在C村、购物在D村的总体规划。值得警惕的是，乡村规划不能千篇一律，更不能搞“一刀切”，要避免同质竞争，要因地制宜，严格功能定位，使乡村振兴各具特色、各得其所。

2．持续建强基层组织体系

（1）构建严密的基层组织体系。健全基层党组织结构，持续在农业专业合作社、农村新型经营主体和农村产业链上设立党组织，引导有条件的地方成立联村党委或片区党总支，在边远地区村民组中建立党小组或选派工作力量蹲点帮扶，加大党的组织、工作和作用的有形和有效覆盖，确保党在农村工作中的领导核心地位。

（2）常态化整顿软弱涣散基层党组织。持续开展软弱涣散村党组织整顿，对确定为整顿对象的，按照“一事一方案”要求，分类建立问题清单，切实解决弱化、虚化、边缘化问题。并加强跟踪问效，切实推动基层党组织全面进步全面过硬。

（3）高质量推进支部标准化规范化建设。围绕村级组织建设“一任务两要点三清单”，持续推动村党支部标准化规范化建设，确保2021年农村党支部100%的验收达标。党组织书记要履行好“主体责任”，落实好“四议两公开”“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等制度，促进各级党组织和党员干部知责明责、履职尽责。

3．不断发展壮大村级集体经济

（1）精准选好特色优势产业。坚持以农业供给侧结构性改革为主线，加快建成能够支撑乡村振兴的基础性工程——集体经济。各村可围绕本地优势和特色资源，着力打造“一县一业”“一乡一特”“一村一品”的特色产业经营体系。

（2）大力推广“村社合一”经营模式。引导村党组织通过领办合作社、入股合作社、派员参与合作社经营等方式，强化村党组织的领导作用，良性推进“村社合一”。可探索“党组织+合作社+农户（贫困户）”的形式，通过资产资源参股经营分红，增加村集体股份合作收入。

（3）确保集体经济的“集体”属性。基层党组织要加强对各类经济组织的管理引导，全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革，确保土地股份制不改变农村土地公有制性质、集体经济发展由集体共享这一初衷。

（二）推动责任链条的有效衔接，构建职责明晰的乡村振兴责任体系。要将脱贫攻坚中建立的“中央统筹、省负总责、市县落实”组织领导体系衔接到乡村振兴中来，形成分级负责、任务明确、统筹推进的责任体系。

1．坚持五级书记抓乡村振兴。要制定五级书记抓乡村振兴实施细则，省、市党委书记履行好主体责任，牵头制定工作计划；县委书记把主要精力放在农村工作上，当好乡村振兴一线总指挥，及时研究解决“三农”重大问题；乡镇党委书记发挥好关键作用，集中精力抓重点工作、重点任务落实；村党组织书记立足本村实际，广泛动员群众参与乡村建设。建议省、市、县分级建立党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核意见，以考核评价倒逼责任落实。

2．强化行业部门联动协作。分级成立乡村振兴工作部门，强化统筹协调，主抓乡村振兴工作。并同步建立“五大振兴”工作专班，明确由农业农村部门负责产业振兴、组织部门负责人才振兴和组织振兴、宣传部门负责文化振兴、环保部门负责生态振兴，形成党委统一领导、各部门积极参与、齐抓共促的工作格局。

3．突出农民的主体作用。要树立农民是乡村振兴实践的参与主体、成果的享受主体和效果的评价主体理念，始终以维护农民的核心利益为基本原则，激发亿万农民的主体意识和内生动力，绝不能以牺牲农民的利益来换取乡村的繁荣发展。

（三）推动人才供给的有效衔接，构建源源不断服务乡村发展的智力支撑体系。推进乡村振兴，人才振兴是关键。要把优秀人才配备到“三农”战线，把精锐力量充实到农村一线。

1．多渠道引进人才

（1）实施专业人才引进计划。立足乡村振兴对人才的需求，推行“人才+项目”“人才+产业”精准引才用才模式，加大对农业科技、乡村规划领军人才的引进力度，积极引进东部沿海发达地区参与过现代乡村建设、尤其是主持编制乡村规划的专业人才。对某些特定项目，可采取临聘形式柔性引才。

（2）实施“雁归人员”回引工程。出台激励政策，推动和引导有资本、技术和创业经验的在外能人返乡创业，带动更多先进生产要素向乡村集聚。在县乡建立外出务工经商人员信息库，支持有条件的县市设立返乡创业工作站。此外，要加大易地扶贫搬迁点人力资源开发力度，尽快让人口“包袱”转变为人才红利。

（3）实施“一村一名大学生”工作计划。建立高校毕业生乡村实践锻炼机制，可通过事业单位招聘一批、高职院校引进一批、“西部志愿者”招募一批、“三支一扶”招募一批、公益性岗位安置一批“五个一批”方式，引导大学毕业生到村工作，不断补强村级工作力量。

2．多维度培育人才

（1）全面培训乡村干部队伍。制定好乡村干部中长期培训规划，以提高乡村发展、改革创新、依法办事、化解矛盾、做群众工作、涉农惠农政策、农业产业技术等能力为重点，以5年为周期，对所有乡村干部实行全覆盖培训。

（2）广泛培养乡土人才。对各地存量人才进行摸底，把退役军人、高中以上毕业生、外出务工返乡有一技之长的人员、企业下岗人员以及各领域能工巧匠、传统技艺传承人作为乡土人才培育对象，依托农民讲习所、新时代学习大讲堂、新时代文明实践中心等平台进行系统培训，提升乡土人才能力素质。

（3）大力培育新型职业农民。加强与企业、职业院校合作，组织新型职业农民进行系统培训，系统学习农村公共事业管理、企业管理、生产技术、农村电商、农产品营销、乡村旅游、农业环境保护等方面知识，提升其专业知识水平和能力。

3．多形式使用人才

（1）配强三农队伍。继续向偏远地区、集体经济薄弱地区等选派村第一书记。把优秀人才充实到“三农”战线，确保地方党委和政府主要负责同志懂“三农”工作、分管负责同志会抓“三农”。加大农业领域高层次人才引进和科技副职选派力度，对农业科技推广人员探索“县管乡用、下沉到村”的新机制，全面选派乡村指导员，建立城市医生、教师、科技人员定期服务乡村机制，推动各类人才向农村流动。对巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴任务重的村，继续选派驻村第一书记和工作队，健全常态化驻村工作机制。同时，结合村级换届工作，注重从乡镇干部、农村致富带头人、退役军人等群体中培养村党组织书记，不断提升村支书、主任“一肩挑”比例，打造“永不走的工作队”。

（2）精准匹配人才。坚持“人岗相适、专业对口、个人志愿”原则，将现有的农技专家人才精准匹配到产业基地。比如，在推进农村产业革命中，可将全省农业人才专家结合专业特长，按照12大特色产业分布进行精准匹配，形成1个人才专家团队服务1个市州的N个坝区的1+1+N服务机制，实现人才链接精准、技术指导精准。

（3）鼓励自主创业。认真执行落实贵州省鼓励支持有关人员到贫困地区领创龙头企业或合作社助力的实施方案，进一步放宽资格条件，积极帮助解决问题瓶颈，在经济待遇、政治待遇、荣誉表彰、职称评定等方面给予政策倾斜。

4．多角度评价人才

（1）建立乡村人才指标评价体系。可将能工巧匠和传统技艺人才纳入乡村人才管理，科学制定乡村人才种类目录，对他们掌握的技术实际运用情况进行分析研判，探索制定适合乡村人才实际和特点的评价标准。

（2）完善职业资格等级评定程序。在各地建立职业技能鉴定所（站），制定符合乡土人才特点的评审程序，按照评价指标提供相关技能鉴定服务，在申报职称评审过程中，重点考察实际工作业绩，打破专业限制。

（3）强化考核评价结果运用。畅通乡村人才评价信息服务渠道，利用智慧党建云平台建立统一的乡村人才评价系统，为考评提供可靠的信息支撑。此外，可探索打通实用人才技术职称转化渠道，将农民职业职称与就业收入挂钩，引导乡村实用人才向专业化、职业化发展。

（四）推动乡村治理的有效衔接，构建自治法治德治相融合的基层治理体系。“治理有效”是国家有效治理的基石，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的基本要求。要健全完善党组织引领下的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。

1．推进党组织引领下的乡村自治建设。以村规民约为载体，发挥基层党组织的领导核心和自治组织的基础作用，为村民参与治理搭建平台，做到治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民评判，推动乡村治理有效、组织健全、服务完善。

2．推进党组织引领下的乡村法治建设。进一步完善乡村法律服务体系，加强法治宣传教育，依托公检法部门、乡镇司法所、法律从业人员志愿者等优势资源，推行“一村一法律顾问”制度。将法律援助中心融入村为民服务中心统一规划、统一建设，为村民提供咨询和解决问题的法律渠道，推动公共法律服务资源向村庄、家庭、弱势群体延伸。同时，全力抓好扫黑除恶专项斗争、特殊人群服务管理、民生服务事项“三项工作”，构建协商共建、多元包容、公众参与的法治格局，全面提升市域社会治理现代化水平。

3．推进党组织引领下的乡村德治建设。广泛开展社会主义核心价值观教育，深入挖掘和传承优秀传统文化，组织开展文明创建、志愿服务、立家训家规、传家风家教、书香之家评选等活动，引导村民提升道德修养。培育和弘扬地方特色优秀道德传统，增强村民的认同感、归属感和荣誉感。

（五）推动管理机制的有效衔接，构建正向激励与负向惩戒相结合的考评体系。健全完善的管理制度是推动工作落实的制度保障。要将脱贫攻坚中探索形成的好经验衔接到乡村振兴中来，对现有帮扶政策该延续的延续、该优化的优化、该调整的调整，确保政策延续性，形成一套适合乡村振兴的管理体系。

1．建立部门职能与岗位职责相匹配的指标评价机制。坚持与高质量发展综合绩效评价做好衔接，科学设置考核指标，实现评价精准。在部门指标方面，紧紧围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”目标任务，聚焦各部门主责主业，项目化、清单化列出目标任务。在岗位指标方面，按照权责一致原则，根据岗位类型制定可量化、可评价的岗位责任清单，并自下而上建立责任工作承诺制，作为研判干部担当作为的主要依据。

2．建立年度考核与专项考核相统一的成效评估机制。建立年度考核与专项考核相结合的灵活的评估机制，坚持把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围，对能以年度为考评周期的目标任务，纳入当年度目标考核内容，动态跟踪任务完成情况。对以某专项任务完成时限为考核周期的，可根据任务的总体规划实行过程考核，分条块分时段进行考核。需要注意的是，考核应历史辩证、客观公正，既看显绩又看潜绩；既看个人努力也看实际成效，防止简单以任务完成情况确定考核结果。

3．建立正向激励与负向惩戒相协调的动态监管机制。在正向激励方面，落细落实中央、省委关于激励干部担当作为的政策规定，落实好政治待遇、经济待遇、评先选优、健康体检、安全教育、购买保险和容错纠错等政策措施。建立乡村一线干部谈心谈话制度，及时掌握乡村一线干部思想工作动态，积极帮助解决存在难题。在负向惩戒方面，综合运用巡视巡察、审计审查、工作督查、业务考核等手段，加强督促检查，对不作为、慢作为、乱作为、严重失职失责的干部，纳入领导干部负面清单，该调整的调整，该问责的问责。努力形成人人参与、人人尽责、人人共享的良好格局，为推进乡村振兴凝聚磅礴力量。

课题组

组   长：

赵继红  铜仁市委常委、市委组织部部长

副组长：

罗钧贤  铜仁市委组织部常务副部长

成   员：

何建成  铜仁市委组织部研究室主任

王春艳  铜仁市委组织部党建研究中心副主任

田仁亮  铜仁市委组织部研究室一级科员

李维献  铜仁市委组织部研究室一级科员