从夏威夷大火到大西洋飓风季：美国灾难救援体系表现如何？
The following article is from 复旦中美友好互信合作计划 Author 卢伊琳
内容提要：今年八月以来，夏威夷大火、大西洋飓风等自然灾害集中来袭，美国政府在防灾救灾方面的表现也备受关注。美国的灾难应对体系历史悠久，形成了相对完备的制度和组织建设。同时受国内政治体制的影响和制约，美国灾难救援系统具有其独特性，在日益严峻的气候危机之下，这一体系面临的诸多新旧挑战，引发持续争议。
一、气候危机来临？美国夏威夷大火与大西洋飓风季情况追踪
本周三，热带风暴伊达利亚（Idalia）以三级飓风的强度在佛罗里达州大弯(Big Bend)的基顿海滩附近登陆，带来了接近125英里/小时（200公里/小时）的持续风速，并沿着佛罗里达州西北海岸线带来了16英尺高的风暴潮。根据美国国家飓风中心（National Hurricane Center），伊达利亚是超过一个世纪以来袭击大湾地区的最严重飓风，也促使当地开始发布热带风暴观察（Tropical Storm Watch）。
飓风伊达利亚在佛罗里达州格尔夫波特带来的洪水。图源：NBC新闻
美国国家海洋和大气管理局(NOAA)今年已记录了15起“个别天气和气候灾难”，前所未有的高温、野火、风暴和洪水不断升级，全球气温近期屡创新高。根据美国宇航局（NASA），今年七月是地球有记录以来最热的一个月。科罗拉多州热带气象和气候研究小组表示，大西洋水域的气温已经升至12万年来的最高温度，温暖的海水会将更多水蒸气释放到空气中，从而引发更强烈的风暴、产生更剧烈的降水现象。根据往年经验，大西洋的飓风季节从6月1日开始至11月30日结束，而热带风暴活动的高峰期将在八月底到九月到来，有时可能延续至十月。八月初，NOAA更新了其在五月初对本年度初始飓风展望的预测，称2023年大西洋飓风季将“高于正常水平”。
飓风往往伴随着油价飙升。美国的墨西哥湾沿岸地带一向是大西洋风暴的最主要受灾地，而当地又是美国近一半炼油产能所在地。石油价格信息服务公司（Oil Price Information Service）创始人Tom Kloza表示，如果遇到飓风干扰，墨西哥湾可能迎来今年最大的石油产品出口瓶颈，这让市场在整个飓风季都感到担忧。此外，随着受影响地区居民撤离，油气需求预计将激增。
飓风带来的经济损失还为保险业带来巨大压力。怡安（Aon）集团表示，今年上半年，全球保险损失达到530亿美元，接近2011年创下的纪录。美国持续不断的强风暴是造成保险损失的最大原因。就经济损失总额而言，地震是经济损失最大的自然灾害类型。然而，考虑到灾难造成的经济损失与保险承保的金额之间的差额（即“保障缺口”），风暴是保险损失的最大来源。
近期美国另一备受关注的自然灾害是八月初夏威夷毛伊岛的大火。截至8月30日，火灾受害者的搜寻工作已接近尾声，至少有115人确认死亡、385人失踪，准确的死亡人数依然未能确定。对于这场夏威夷历史上“最严重的自然灾害”，具体原因仍未明确；但综合目前的信息和多方分析来看，此次火情既是天灾也是人祸：自然条件方面，近年来气候变化导致的高温和干旱天气为山火发生和蔓延提供了条件；夏威夷南部太平洋海域上的四级飓风多拉（Dora）的存在加剧了高低气压系统之间的气压梯度，强风助推了大火扩散。
夏威夷毛伊岛火灾前后对比，许多珍贵的历史遗迹和旅游景点遭到破坏。图源：旧金山纪事报
相较之下，人为因素被认为是本次造成重大伤亡损失的推手，受到了更大的关注和批判。火灾的起因目前可以追溯到在大风中掉落的电缆在森林中引发的野火，夏威夷电力公司在基础设施改造和维护的疏忽无疑对此负有重要责任。此外，政府对于灾难的预警和应对暴露出的混乱致使火灾迟迟未能扑灭和重大伤亡，引发了广泛的质疑和谴责。
从今年目前全球气候状况来看，极端天气持续加剧。海面温度达到前所未有的高温，南极海冰面积创历史新低。陆地和海洋破纪录的气温可能对生态系统和环境造成毁灭性影响。
NOAA表示，截至7月底，灾害造成的损失估计总计达397亿美元，这一数字还不包括重建夏威夷毛伊岛拉海纳镇的估计成本55亿美元。在自然灾害日益频繁的当下，灾难应对机制重要性日益凸显。对此，美国灾难救援体系如何应对？这一体系的实效与认可度如何？
二、美国的灾难应急管理体系
美国多发的自然灾害包括地震、火山、洪水、龙卷风、飓风、森林大火等，因此其较早开始建立了国内防灾救灾的应急管理机制。1979年成立的联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）负责协调受灾地区的救援工作，作为美国联邦政府内部应急反应行动的中心联络部门，由联邦政府向州政府和地方政府提供系统性的自然灾害援助。作为联邦政府的部级机构，FEMA整合了国家消防管理局、联邦保险局，联邦广播系统，防务民事准备局，联邦灾害援助局以及联邦准备局六个部门，其工作包括：
执行救援任务；
组织运送食品和其他物资；
为住宅受损的人落实临时住所；
在某些情况下，联邦紧急事务管理局可以向受灾个人提供财政援助，更换损坏的车辆和支付部分医疗费用，帮助他们重建家园。
“911”事件后，美国加强了对本土安全的保护，于2003年成立了直接对总统负责的国土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS），FEMA也并入其中，其职能既包括灾难的应急救援，还包括灾前的准备和预警，以及灾后的恢复重建工作。在紧急状况下，FEMA由总统直接指挥，并与各州以及地方政府官员以及私人和非营利团体合作开展工作。
美国国土安全部联邦应急管理局（FEMA）组织架构。图源：
http://www.bjcsghxh.com/data/file/5e8dc5f52ce221c561328671.pdf
在美国的联邦制下，在防灾救灾方面，各级政府都有防灾救灾的责任，不同灾种由相应的政府主管部门组织应对，其中承担应急救援救助的关键机构包括警察、消防、911中心、医疗系统、社会服务和精神治疗、动力、通讯和运输等政府机构。各州设立的应急管理机构，则是安全应急中的主要行为者，负责防灾救灾工作的日常管理和综合协调。
联邦紧急事务管理局并不能直接干预各州、地方政府的政策及法律制定，因此在此前的自然灾害中也屡次出现过联邦政府、州政府和地方政府协调不足，相互指责的情况。例如，在2018年的加州森林大火发生后，时任总统特朗普就在推特上指责加州政府应对不力，称如果加州政府不能全力救灾，联邦政府也不会提供更多援助。在本次夏威夷大火的救援中，夏威夷政府和联邦政府的工作都备受诟病。
在火灾发生之初的8月8日夏威夷政府就对山火发布了紧急公告，以启动夏威夷国民警卫队、授权夏威夷紧急事务管理局局长采取适当行动，并支出州一般收入资金来缓解灾情。夏威夷拥有世界上最大的警报系统之一，但毛伊岛的80个警报器在火灾中却没有发出任何预警。夏威夷毛伊岛紧急事务管理局局长安达亚（Herman Andaya）声称警报器主要用于在海啸预警，如果警报响起，许多居民就会前往火势最为严重的山腰，因此他表示对此并不后悔。反之，夏威夷官方采取了无线紧急警报（WEA）和紧急警报系统（EAS），即通过短信、电视和广播传递预警信息。然而，由于火情导致的停电，受灾地区无法接收到这些通知。此外，供水不足问题也影响了灭火进程。夏威夷总检察长安妮·洛佩兹(Anne Lopez)8月11日宣布将对“大火发生之前、期间和之后的关键决策和长期政策进行全面审查”。
联邦层面的反应更为迟缓。联邦紧急事务管理局(FEMA)于8月9日批准了夏威夷州的灾难声明请求，8月10日拜登总统批准了联邦重大灾难声明，下令为自8月8日起受到山火影响的地区提供联邦援助；国防部也于当日宣布派出134名国民警卫队队员协助救灾。然而在13日，拜登在特拉华州一处海滩度假时被问及毛伊岛大火造成的死亡人数正不断上升的问题，他回应称“不予置评”。这引发了广泛批评。
此外，资金不足也成为灾难救援中的重要阻碍，而增加预算问题又涉及白宫与国会之间的博弈。当前在媒体上广泛流传的说法称，FEMA仅为夏威夷大火受害者提供每人700美元的援助。对此，FEMA回应称目前提出的700美元仅为满足食品、水和衣物等最基本需求的紧急需求援助一次性支付，此外还有一系列的联邦灾难援助可供申请。尽管如此，救灾资金不足的问题仍显而易见。
FEMA局长狄恩妮·克里斯韦尔（Deanne Criswell）在八月底表示，美国救灾基金余额仅剩34亿美元。面对当前急需应对的夏威夷大火造成的损失，以及正在进入高峰期的飓风季，FEMA应对自然灾害的资金预计将于九月上旬耗尽。由于资金不足，FEMA正在优先考虑受毛伊岛野火、席卷佛罗里达州的飓风伊达利亚以及可能发生的其他极端天气事件影响的人们的迫切需求，而这意味着其他恢复项目将被推迟到下一财年。她也表示这并不是一个永久的解决方案。“国会必须与我们合作，处理政府代表联邦应急管理局提出的补充预算请求。”为此，拜登总统正呼吁国会在飓风季到达顶峰之前批准为FEMA提供160亿美元的额外资金。然而联邦政府与国会的共和党人在救灾问题上陷入了相互指责：拜登在夏威夷火灾中的迟钝反应引起了共和党的强烈批判，共和党领导的众议院监督委员会称将对联邦政府对夏威夷火灾的反应展开调查；而拜登则承诺将持续支持受伊达利亚飓风和夏威夷山火影响的美国人，表示如果没有足够的资金来应对一系列自然灾害，国会共和党人应为此负责。
三、灾难应对体系的成效与挑战
上述美国灾难救援制度的内在缺陷在救灾实践中遭到诟病并非新现象。2005年的五级飓风卡特里娜为新奥尔良地区带来了超过1800人的死亡和1760亿美元的财产损失，而灾难救援阶段联邦政府与州政府在国民警卫队指挥权问题上的分歧耽搁了救援时间，小布什政府的应对也因此备受批评。从今年的夏威夷大火的救灾表现来看，联邦与州政府之间的组织协调问题并未得到完全解决。各级政府在自然灾害面前的应对不力和资金不足问题成为对救灾体系不满的重要来源。
8月31日，拜登在FEMA总部发表演说。图源：CNBC
然而值得肯定的是，美国的救灾体系在应对自然灾害的经验中也在实现改进和提升。2012年飓风桑迪重创美国东海岸，奥巴马政府指示美国军队人员设备参与到了救援、物资运输和灾后重建，国民警卫队也协助纽约市政府分发物资，协助救援。国民警卫队与联邦军队、政府与民间物资和救援力量协调有序。当时恰逢美国选举期，从舆论和选情来看，奥巴马政府应对得当受到了肯定。
2021年强度超过卡特里娜的飓风艾达袭击新奥尔良，此前联邦政府在抬升、加固防洪堤坝、防波屏障和抽水系统等防灾减灾的基础设施方面145亿美元的投入为减轻该飓风的影响和损失做出了巨大贡献。然而，这一措施的通过也经历了国会的激烈斗争，时任美国众议院议长丹尼斯·哈斯特尔特（Dennis Hastert）一度表示“应该夷平和抛弃这座城市”；国会一开始拒绝对FEMA的卡特里娜飓风救灾贷款实行贷款免还政策。最终，有效组织起来的路易斯安娜州国会议员们成功为该州赢得了灾后重建援助资金。
可见，防灾和救灾的有效开展离不开联邦政府的统筹，以及各级政府、政府和国会之间的协调。
变化的新形势也为灾难救援体系带来了挑战。截至2023年九月初，FEMA应对的与天气相关的灾害数量创历史新高，损失达十亿美元。面对今年夏末集中发生的自然灾害，气候危机为防灾救灾的应急管理带来更大挑战。NBC新闻指出，几十年前设计的、且并非针对气候问题的安全保障系统已经难以应对从加州的洪水到夏威夷大火的种种在过去难以想象之程度的灾难。卡内基梅隆大学政治与战略研究所教授巴鲁克·菲施霍夫（Baruch Fischhoff）表示，当前这些危机揭示了美国在应对日益增多的极端天气事件能力所存在的问题。
当前拜登政府大力推进的《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）中同样强调了提供应对气候灾难资金的重要性。FEMA局长狄恩妮·克里斯韦尔（Deanne Criswell）表示，这个国家自然灾害的速度和严重性不可否认地在增加，而应对和从这些灾难中恢复所需的资源需要联邦政府的大胆行动。既往救灾工作的经验教训应该成为国会围绕拜登政府基建法案展开辩论的核心，因为实际上它们代表着一种新常态。面对日益增多的极端天气事件，美国“应该像其他工业化国家一样”，定期投入资金，巩固国家基础设施的安全，而不是“连及格线都达不到”。
https://m.cls.cn/detail/1412582
https://www.9fzt.com/9fztgw_1_top/45c9c1964f40beac0ae43cd8ad14c08b.html
https://www.theguardian.com/us-news/2023/aug/31/hurricane-idalia-cost-update-category-3-florida-georgia
https://www.theguardian.com/environment/2023/sep/01/weather-tracker-hurricane-idalia-trail-damage-florida
https://edition.cnn.com/2023/08/30/weather/idalia-hurricane-history-florida-climate/index.html
https://www.worldoil.com/news/2023/8/23/enverus-40-of-oil-gas-production-in-gulf-of-mexico-could-be-disrupted-by-hurricanes-in-2023/
https://www.reuters.com/world/us/how-did-hawaii-wildfires-start-what-know-about-maui-big-island-blazes-2023-08-11/
https://www.dw.com/en/what-caused-hawaiis-devastating-wildfires/a-66513447
https://share.america.gov/zh-hans/helping-people-before-during-and-after-natural-disasters/
http://www.bjcsghxh.com/data/file/5e8dc5f52ce221c561328671.pdf
https://www.cbsnews.com/news/how-did-maui-fire-start-cause-lahaina-hawaii-wildfire/
https://governor.hawaii.gov/newsroom/office-of-the-governor-news-release-emergency-proclamation-for-hurricane-dora-wildfires/
https://www.nbcnews.com/science/science-news/maui-wildfires-disaster-safety-resilience-climate-change-rcna99347
https://chinadialogue.net/zh/3/73078/
https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/17/fema-maui-response-lahaina-fires-biden/
https://www.bbc.com/news/uk-66502287
https://www.fema.gov/press-release/20211115/infrastructure-deal-provides-fema-billions-community-mitigation-investments
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