六盘水市全国农村改革试验区建设实践探索

【省委改革办按】 2020年，中共贵州省委改革办组织开展了全面深化改革重大问题调研工作，经专家组评选并报省委领导审定，共评出若干优秀调研成果，拟通过“贵州改革”微信公众号推送。今日推送荣获三等奖的《六盘水市全国农村改革试验区建设实践探索》，供各地各部门学习参考。

2017年9月，农业部批复六盘水市为全国农村改革试验区，主要承担“三变”改革任务。三年来，六盘水市围绕试验区建设方案“四个新”的目标，聚焦“三变”改革重点任务和关键环节，推动试验区建设不断取得新的突破。2017年至2019年，“三变”连续三年写入中央一号文件，2018年以来，写入中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》以及《乡村振兴战略规划》等重大文件，“三变”改革相关经验成果获评2018年中国三农“十大创新典型”和全国产业扶贫十大机制创新典型，为全国深化推进农村改革、决战决胜脱贫攻坚提供了六盘水样本。

一、推进试验区建设的主要背景

六盘水市地处滇黔桂连片石漠化贫困地区，国土面积9914平方公里，总人口350万，下辖4个市（区、特区）中有3个国家扶贫开发重点县（水城区为深度贫困县），1个省定重点县。2014年建档立卡时，全市贫困乡镇68个，贫困村615个，贫困人口60.37万人，贫困发生率达23.30%。由于贫困人口多生活在深山区、石山区、石漠化区，资源分散、资金分散、农民分散，贫困农村产业基础薄弱，内生动力严重不足。作为贵州扶贫开发的主战场，多年的扶贫开发实践昭示：农村要发展、农民要脱贫，必须坚持以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为指导，坚持全面深化农村改革，抓住农村产业和劳动力两个关键，在盘活农村资源、整合分散资金、组织农村劳动力、全面激活农村内生动力上下功夫。

2014年以来，六盘水市深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和党中央关于全面深化改革的各项决策部署，按照省委省政府“围绕人、钱、地、集体经济、经营主体深化农村改革”的指示要求，紧盯脱贫攻坚主战场，坚持农民为主体、产业为平台、股权为纽带、企业为龙头、小康为目标，通过群众首创到顶层设计和顶层设计推动群众创造的良性互动，创新提出并持续推进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。在决战决胜脱贫攻坚的新征程中，通过“三变+”模式，把“三变”融入到特色农业、乡村旅游、城镇建设、现代金融、生态发展等各领域，有效破解统分结合的家庭承包责任制“分”得充分“统”得不够的问题，促进了农业适度规模经营，增强了农村集体经济实力，拓宽了农民增收致富渠道，有力推动了农业增效、农民增收、农村繁荣。

但改革推进中也还存在一些困难和深层次问题，需要进一步试验探索。

（一）政策体系还不够完善

尤其是股权管理、融资担保、风险防控、内生动力培育等方面的措施、制度还需进一步创新和完善。资源资产评估服务、农村宅基地“三权分置”、农村集体资产经营管理等政策供给还需要加快。

（二）产业发展机制还需进一步优化

产供销体系衔接不紧，产业选择与市场配置联动不畅，从市场经营层面推动农业产业稳定增值增效的机制还需进一步深化。

（三）市场主体培育还需进一步加强

龙头企业、合作社等“三变”利益联结的关键主体整体实力、带动能力不强，在支持“三变”市场主体做大做强、提升市场主体带动产业发展和群众增收能力方面，还需进一步探索实践。

二、推进试验区建设的主要做法

“三变”的基本逻辑是将农村的土地、资金、劳动力等生产要素，通过入股的方式盘活，进入市场产生效益，通过分红促进农民稳定增收。工作中，六盘水市聚焦改革重点任务和关键环节，着重突出“八个坚持和八个攻坚突破”。

（一）坚持“三权分置”基本原则，在探索农村土地集体所有制有效实现形式上攻坚突破

1．持续推进承包地确权登记颁证。严格规范操作流程和技术标准，重点把好调查指界关、公示公告关、签字确认关、结果审核关、颁证到户关，确保确权登记成果真实准确完整。全市完成农村土地确权登记实测面积和内业数据处理542.6万亩，占国土二调面积的117.37%，颁证率达97.01%。

2．有序引导承包地经营权入股。在确权颁证的基础上，引导支持农民承包地经营权入股农业企业、合作社，探索村集体所有权占一定股份，既让所有权有所实现，又让经营权入股增值。建立土地承包经营权入股前置审查、市场主体资格审查、项目审核备案等制度，进一步规范入股合作程序。全市有198.67万亩承包地、41.67万亩集体土地入股，占耕地总面积的42.97%。

3．坚持守好“三条底线”。出台《农村土地“三权分置”改革试点实施方案》，坚决守好土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，盘活农房使用权入股旅游项目，全市入股农房面积达8.66万平方米。

（二）坚持农村集体产权制度改革关键核心，在盘活农村集体经营性资产上攻坚突破

1．明确权属抓清产核资。制定《关于稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》《农村集体资产权属界定暂行办法》等配套文件，以“还权赋能”为重点，对农村集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产和债权债务进行清理核实，明确资产权属。全市完成清产核资单位数3273个，核实集体资产总额46.36亿元，集体土地总面积1137.08万亩。

2．规范程序抓成员界定。制定《农村集体经济组织成员资格界定指导意见》，在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员界定的具体程序、标准和管理办法，依法确定常规成员，民主表决争议成员。全市完成成员身份确认村（居）953个，确认成员身份数221.38万人。

3．赋予权能抓股份合作。制定《农村集体资产股权量化改革指导意见》等政策文件，按照“确权确员再确股三步走”和“增人不增股、减人不减股”原则，通过设置个人股、集体股、优先股等，推进农村集体经营性资产折股量化。全市完成股份量化村953个（完成率100%），累计量化集体资产13.67亿元。

（三）坚持农村产业革命根本路径，在打造现代农业产业体系上攻坚突破

1．紧盯规模化发展，大力推动农业产业结构调整。按照农村产业革命“八要素”要求，采取支持产业基地建设、落实财政资金奖补、搭建融资担保平台、支持经营主体组建农业科技创新联盟等措施，大力发展猕猴桃、刺梨、茶叶等优势特色产业397万亩。建成省级农业园区32个，其中水城现代农业产业园成为全省首个国家现代农业产业园和全省3个国家现代农业科技示范展示基地之一。

2．紧盯组织化提升，大力推广“龙头企业+合作社+农户”的组织方式。采取引进国内知名农业龙头企业、政府平台公司牵头组建产业联盟等方式，培育形成猕猴桃产业集团、宏财聚农等一批集种植、加工、研发、销售一体化的标杆企业。加大政策、项目、资金、技术支持力度，鼓励农民通过专业合作、股份合作等兴办合作社，全市农民专业合作社实现行政村全覆盖，建成全国500强合作社5个、国家级示范社15个。

3．紧盯市场化开拓，大力推动农业产业“接二连三”。推进生态农产品品牌打造，获得绿色食品认证18个、有机产品认证28个、农产品地理标志保护登记产品30个，成功打造“弥你红”“水城春”“盘县火腿”“人民小酒”等特色品牌。狠抓加工冷链物流园区、万吨冷库、农产品质量追溯体系等配套建设。

（四）坚持股份合作基本制度，在构建有效利益联结机制上攻坚突破

1．强化股份合作。持续丰富完善“三变+特色产业”“三变+乡村旅游”等三变模式和土地股、资金股、技术技艺股等股权形式，推动各类资源活化入股、资产量化入股、资金整合入股、产权流动入股，推进农村生产要素、组织方式、利益分配重构。全市已有54.93万户农户成为股东，入股受益农民达182.62万人。

2．规范股权设置。坚持以平等协商为主，遵循政策导向与市场导向相结合，分类指导股比设置和调整，合理确定股份合作关系，不断健全“联股联业、联股联责、联股联心”的利益联结和共建共享机制，让个人生产力和社会生产力相互配合、协调发展、叠加共振。

3．落实分红兑现。坚持采取保底收益、务工收益、分红收益“三重收益”方式，把分红收益兑现作为重中之重，并积极探索固定分红、按比例分红、固定分红+按比例分红并行、按年限分红等分红形式，实现土地流转保增收、劳务扶贫稳增收、入股分红促增收、集体分配强增收，防止“一兜了之”“一股了之”“一发了之”。

（五）坚持用好财政金融重要工具，在创新投入方式上攻坚突破

1．完善涉农资金整合机制。统筹“三变”改革专项资金、财政扶贫资金、退耕还林资金、农业综合开发资金等财政资金，并通过注资担保平台、基金运作等方式，推动财政资金由无偿资助向有偿使用转变、由直接支持企业向借助平台间接支持转变、由分散投入向集中投入转变、由一次性投入向滚动投入转变。累计整合12.96亿元财政资金入股，撬动105.21亿元其他社会资金参与“三变”。同时，创新推出“特惠贷”“三变富”“惠农易贷”等11个金融产品，大力支持“三变”项目建设。

2．推进财政资金股权化改革。探索财政扶贫资金所有权、使用权、收益权分置的股权化方式，将财政扶贫资金入股产业项目，并折股量化到村集体和贫困户。探索将政府投入农村形成的乡村道路、机耕道、小型水利设施、集体房产等建设节余资金、存量资产等量化为村集体股金入股，创建财政资金股权化示范点40个。

3．健全财政资金股权监管和退出机制。制定《六盘水市财政资金入股监督管理办法（试行）》，紧盯项目监管、合同签订、资金使用、入股分红等重点环节，强化财政资金监管，提高资金使用效益。建立贫困户“优先股”及量化入股资金退出机制；发挥民生监督组、村居纪检员、民生义务监督员等队伍作用，加强股权监督。

（六）坚持城乡融合发展重大机遇，在探索工商资本下乡有效路径上攻坚突破

1．打通工商资本下乡通道。探索以“三变”改革搭建桥梁舞台，不断放宽市场主体准入，优化营商环境，推动企业工厂、高新技术、高端人才、在外能人、先进理念、金融保险等发展要素向农业农村流动集聚。

2．搭建工商资本下乡平台。建立市、县、乡、村四级联动的农村产权交易平台，形成集交易管理、交易服务、信息发布、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的农村产权交易体系。搭建农村资产评估平台，制定评估管理办法及技术导则，初步破解评估难、折价难问题。全市累计完成农村产权交易项目6237宗，交易金额达23.2亿元。

3．拓宽工商资本反哺农村路径。深化城市“三变”，将城市停车场、商铺、集贸市场、广告位等公共优质资源让渡给村集体和贫困户参股分红；积极引导知识产权、管理技术、工商资本等入股农村，让农村贫困人口和城镇低收入群体通过参与股权投资、劳动务工、创业就业等方式增收致富。做好产销对接服务，建立农超、农校、农企对接等直供、直销关系，用好扶贫协作和对口帮扶资源，打通农村电商服务平台，进一步畅通农产品进城渠道。

（七）坚持健全乡村治理体系重大要求，在提高基层治理能力上攻坚突破

1．探索基层组织设置新方式。充分发挥基层党组织的核心引领和主导作用，探索“六联”工作法，推进“强村联弱村”，组建联村党委104个，推动村级集体经济“联村共建、发展共赢”。采取村集体主办、党员干部带头办、支持能人办等多种方式，发起成立“村社合一”农村合作经济组织，推行在合作社上建立党组织，强化入股群众组织动员力。

2．探索村干部专职化新机制。深化村干部专职化管理，实施事业编制“一村一文书”工程，制定《村干部专职化管理实施意见》，以财政补助、购买服务、入股分红等方式提高村干部报酬待遇，村党组织书记、村委会主任每月报酬达到4000元，其他村干部达到2500—3000元，严格兑现离任村干部生活补贴，充分调动村干部积极性。

3．探索村民自治新途径。探索通过经济手段推动农民生活方式转变，将村规民约纳入合作社章程，把村民是否遵纪守法、遵守村规民约作为获得股份多少、是否优先入股以及集体股和公益股二次分配的重要依据；设立乡风文明榜，通过差异化股权分配推动奖勤罚懒，引导村民明礼知耻，有效推进农村社会治理现代化。

（八）坚持保护农民利益不受损底线红线，在加强风险防控上攻坚突破

1．持续强化农业保险，防范自然风险。把政策性保险和商业性保险结合起来，设立政府性农业保险补贴和风险保证金，市级每年安排特色农业产业保险补贴500万元，建立风险准备金500万元，4个市（区、特区）分别按比例配套投入；引导村集体、经营主体、农户从股权收益中提取一定比例作为风险保证金，探索开发“土地入股履约保障险”等险种，为全市财政资金变股金承接主体发展产业筑牢风险防线。

2．持续强化服务保障，防范社会风险。全面推广统一合同示范文本，推行合同书、股权证、分红单“三个到户”，确保合同填写规范、股权科学合理、农户分红兑现。发挥“三变”巡回法庭、“三变”检察室、“三变”信访接待室作用，用好律师、公证员法律服务团队，组建“百人法律服务团”，实现72个市级示范点法律服务团队全覆盖。探索村务监督和村级扶贫民生监督相融合，确保“三变”改革在阳光下运行。

3．持续强化资金监管，防范资金风险。严格把控“三变”改革中资金投向、监管、退出等环节，完善经营主体法人治理和内部监督机制，加强农村信用评级授信体系建设，强化财政、审计、舆论和社会监督，不断健全财务管理制度，确保入股资金安全。

三、推进试验区建设的成效和启示

在推进全国农村改革试验区建设过程中，六盘水市始终牢牢把握“三变”改革“资源变资产、资金变股金、农民变股东”核心要义，聚焦股权合作关键环节和农民增收致富根本目标，推动“三变”改革在更深层次、更广领域取得更大实效。

（一）助推脱贫攻坚取得历史性胜利

通过创新利益联结方式，创造了农户特别是贫困户参与社会分工体系的产业环境、商业环境、社会环境、政策环境，让农民直接成为农业产业链、供应链、资金链、价值链的投资者和收益人。全市4个市（区、特区）建档立卡贫困人口全部清零，615个贫困村全部出列，以地级市为单位提前一年率先从乌蒙山区实现全域整体脱贫。脱贫攻坚成效考核连年进入全省第一方阵，2019年获得全省第一，东西部扶贫协作全国成效考核连续两年为“好”。

（二）助推山地农业实现革命性突破

通过“三变”股权合作，推动土地、资金、劳动力等要素聚集进入市场化配置，现代农业产业体系、生产体系、经营体系逐步构建。全市农业总产值提高到260.49亿元，林业产值增加到380亿元，三次产业结构调整为12.2∶46.1∶41.7，粮经比调整为29:71，“绿色贵州”建设三年行动计划考核排名全省第一，获批创建全国生态原产地产品保护示范城市、国家森林城市、全国第二批产业转型升级示范区。

（三）助推乡村善治得到创新性丰富

通过党建引领、“三变”推动，不断探索基层组织新的设置方式、丰富农村集体经济新的实现形式、拓展村民自治新的手段途径，把党的政治优势、组织优势转化为经济优势、治理优势。通过带领群众发展产业和以二次分配经济杠杆，引导群众遵纪守法、勤劳致富、整脏治乱、孝老爱亲，提高了自我管理服务、自我监督约束的主人翁意识，不断建立完善自治、法治、德治“三位一体”的乡村治理体系。

试验区推进的经验启示我们，“三变”既是工作模式，也是思维方式，既是物质资源的整合集聚，也是方法智慧的整合结晶，既具有重大实践价值，又具有深刻理论意义。

（一）“三变”改革是农村组织形态的革命性探索

通过“三变”进一步把要素集中起来、把政策叠加起来、把人才组织起来、把小农户与大市场有机连接起来，实现了“分散自耕”到“规模经营”、“以户为战”到“联产联业”、“小农经济”到“市场经济”的转变，让“三变”成为人民实现美好生活的有效途径。

（二）“三变”改革是统筹城乡发展的制度性构建

通过“三变”改革，建立城乡融合发展的制度机制，有效推动城乡资源互联互通、优势互补，破除城乡要素自由流动障碍，缩小城乡差距，实现以城带乡、城乡一体，拉动两个不同的社会形态有机融合。

（三）“三变”改革是实现乡村振兴的基础性路径

通过“三变”激活思路、激活要素、激活主体、激活市场，推动思想观念转轨升级、动能机制转换升级、乡村治理转型升级，更好地让作为主体的农民、本体的农业、载体的农村同频共振，在推动产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴等方面发挥了重要作用，是实现乡村振兴的有效路径。

课题组

组   长：

张   谦  六盘水市委常委、市委秘书长、市委政法委书记、市委改革办主任

副组长：

何友座  六盘水市委副秘书长、市委“三变”改革办公室主任

吴   进  六盘水市委副秘书长、市委政研室主任、市委改革办常务副主任

张   立  六盘水市委政研室副主任、市委改革办专职副主任

成   员：

张吉伟  六盘水市委政研室（市委改革办）改革协调科科长

杨继勇  六盘水市委政研室（市委改革办）督察信息科科长

古明贵  六盘水市“三变”改革指导中心副主任

曾   涛  六盘水市“三变”改革指导中心工程师