释疑 | 当前我国行政区划调整为何以整建制设市或设区为主？

带你认识九州地名 2022-04-02

11月25日，《中国社会科学报》刊登了华东师范大学城市发展研究院林拓一篇题为《新中国70年：中国特色行政区划体制与国家治理现代化》的文章。该文系国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）阶段性成果。

文章指出，自秦设立郡县制以来，行政区划在我国绵延发展两千多年，逐步形成了自身的内在规律。新中国成立以来，不断优化国家治理的空间基础，呈现出统筹渐进与规范包容的鲜明特征，两者的有机统一，正是在深刻把握我国行政区划内在规律的基础上形成的。

“统筹渐进是指全国范围的行政区划优化统筹布局与总体协调，同时，先行先试与稳步推进，‘全国一盘棋’。”林拓在文章中指出，“市管县、省管县等行政区划体制改革，地级市、县级市、副省级市等市制改革，乡镇合并等基层政区改革，几乎都经历了沿海城市向全国统筹布局的推广。在沿海地区充分积累了重要的正反两方面经验之后，再逐步向中西部地区推进。同时，越来越重视区域统筹协调，近年来，行政区划集中于‘两横三纵’重要节点城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开；优化上海、南京、重庆等长江沿线城市行政区划设置，为长江经济带发展战略的实施提供了重要支持；设置黑龙江抚远、新疆霍尔果斯、云南腾冲等县级市，有力促进了沿边沿海地区经济社会发展，深化了我国对外开放格局，服务‘一带一路’建设；三沙建市、黑龙江黑瞎子岛回归等以及新疆生产建设兵团设市等，有利于国家安全和镇守边疆，维护国家主权、国家安全和国家利益。”

在林拓看来，规范创新是指全国范围的行政区划优化规范管理与务实创新，同时，在尊重差异与包容多样的基础上创新发展。

具体来说，文章指出，“我国幅员辽阔，自然条件复杂多样，资源分布不均，经济发展水平不一，历史文化传统有别，语言宗教风俗相异，少数民族众多，等等。行政区划的设置和调整必须因地制宜，对一些特殊地区应实行特殊的行政区划体制。除了创设民族区域自治制度、特别行政区制度等，还设置了一些‘新型政区’，例如以民族团结与屯垦戍边为特点的新疆生产建设兵团设市等。不仅如此，根据不同地方的具体情况、条件和特点及需要解决的不同问题，形成了地级市直接管乡镇的东莞、中山市等特殊行政区划体制；浙江龙港镇设为县级市，拉开了特大镇新型市制的大幕。之所以当前多数情况下，不采取切块设市方式，而是以整建制设市或设区的方式为主，正是力图最大限度保存城乡自然有机体的完整性；实际上，这也促使长期以来形成的承载着地方文脉和地域认同的众多县域单元得以延续，不易于出现过多的波动或不必要的冲击。”

以下为文章原文：

新中国70年：中国特色行政区划体制与国家治理现代化

作者：林拓来源：中国社会科学报

党的十九届四中全会提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”行政区划体制是中国特色社会主义行政体制的重要组成部分，具有基础性、全域性、稳定性的重要特征，不仅关系到政府组织结构、政府治理体系乃至中央和地方两个积极性的发挥等，还关系到生产力布局、统筹城乡的民生保障、共建共治共享的社会治理乃至生态文明建设等。新中国成立70年来，中国特色行政区划体制构建与优化已经成为党领导人民依据宪法法律，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

习近平总书记明确指出，“行政区划本身也是一种资源”。我国行政区划体制作为中国特色社会主义行政体制的重要组成部分，具有基础性、全域性、稳定性的重要特征。应该说，通常意义上讲的省、市、县、区以及乡镇等是行政区划体制的表现形式。实际上，新中国成立以来，现代行政区划体制的构建及优化，植根中国大地与深厚中华文化，没有使历史悠久的行政区划发生瓦解或断裂，而是尊重行政区划规律并依托传统优势。同时，注入新鲜血液与新型内涵，不断适应现代经济体系发展、现代生产力布局与城市化格局等稳步优化，从而全面形成了以层级体系和广域市制为基干、以城乡融合和区域协调为基础、以全国统筹和上下贯通为基质、以稳定秩序和催化活力为基调的中国特色行政区划体制。不仅联结着个人、地方与国家，有助于实现人民群众对美好生活的向往，而且有力促进了传统血脉与现代创新相得益彰，更增强了人民主体性，激发了群众创造性，有效地加强了党和国家与广大人民群众的血肉联系，已经成为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

坚持党的集中统一领导充分体现中国特色社会主义最本质特征

党的领导是中国特色社会主义最本质特征。新中国成立之初，行政区划体制就备受重视，成为党领导下地方与基层政权建设的重要组成部分。当时，党的中心工作是建立和巩固新生的人民政权，行政区划体制的构建不仅要有利于中央对地方的强有力领导，还要有利于人民群众参与国家事务管理、经济文化事业管理、社会事务管理。在解放战争时期各大战略区的基础上，全国分为华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区，划小省制。人民政权稳固之后，进一步确立了中央对行政区划的集中统一领导，构建了行政区划体制与体系。1954年《宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”同时还规定，“省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名，报全国人民代表大会批准；其余各类县级以上的行政区划的变更由国务院审批”。不仅如此，党领导全国人民历史性地创设了崭新的民族区域自治制度，如今已经成为人民当家作主制度体系的重要组成部分。

行政区划始终坚持深入贯彻党的总体部署，明确行政区划体制的改革方向。党的十一届三中全会以来，根据我国改革开放的新要求，积极稳妥地推进行政区划体制改革，实行和完善了市管县体制，进一步推进中心城市发展和城乡统筹。1982年12月中共中央、国务院《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》出台，两个多月后，《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布，不仅认为市领导县体制已为历史经验所证实，而且认为是符合社会主义建设客观规律的。“实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”“已有的经验证明，这样做既促进了工农业生产的发展，又不会削弱县和大城市郊区的工作。” 市领导县体制在相当程度上也可以视为省向地级的放权。1990年代，开创性地建立了香港和澳门特别行政区制度；2010年以来，为了切实加快县域经济社会发展，我国各地大力推进了省直管县（市）试点工作。

党的十八大首次将省管县写入党的报告，提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”的要求。将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化进一步作为全面深化改革的总目标后，2018年《行政区划管理条例》开宗明义指出，“行政区划管理工作应当加强党的领导，加强顶层规划”。“行政区划的重大调整应当及时报告党中央。”显然，行政区划体制优化必须坚持党的集中统一领导，今后将进一步围绕贯彻落实党中央重大决策部署，明确责任，调配力量，健全机制，完善党对行政区划工作的领导制度。

坚持以人民为中心的发展深刻反映国家治理的价值取向

坚持党的集中统一领导，就必然要求坚持以人民为中心的发展。实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，带领人民创造幸福生活，是党始终不渝的奋斗目标。新中国成立以来，行政区划体制构建与优化以人民利益为旨归，坚持以人民为中心的价值取向。

新中国成立之初，华北、东北农村基层政区建制基本上沿袭原行政村，而华东、中南、西南则大多沿存大乡制。为了进一步完成巩固人民民主专政、深入发动群众、实行土地改革等任务，全国乡建制呈现趋小化倾向，1951年政务院《关于人民民主政权建设工作的指示》规定，“应酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范围，以便人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织的作用，并提高行政效率”。北方主要将行政村升格为乡，而南方则是将大乡划小。在实行小乡制时期，全国乡总数由1951年21万多个增加到1952年的27万多个，增加了近1／3的乡建制，平均一个县要辖百余乡，这给县级行政带来相当的困难，故而在县与乡之间增设了派出机关——区公所，承担以往县—乡之间许多群众事务。

1980年代中后期城乡经济的新变化与乡镇工业的异军突起，小城镇发展备受重视。1984年《关于一九八四年农村工作的通知》要求农村工业适当集中于集镇，使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心。11月《国务院批转民政部〈关于调整建镇标准的报告〉的通知》发布，进一步强调“适当放宽建镇标准，实行镇管村体制”，“加速小城镇的建设和发展，逐步缩小城乡差别”，为此，小城镇成为1980年代以来农村发展的重要主题之一。建制镇的数量不断提升，从1978年2173个增加到1984年10月民政部《关于调整建镇标准的报告》的5698个，再增加到1998年的19216个，近乎改革初年的9倍。与此同时，在城市社区，我国通过基层行政区划调整，建立了党和国家密切联系群众，纵向到底、横向到边的社会治理制度。即，通过镇管社区、街道体制改革、居委会和村基层群众自治等，完善了基层治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理、社会调节与居民自治的良性互动。

十八大以来，通过行政区划优化及其措施配套，牵引公共服务资源优化配置，更好地满足人民群众的美好生活需要；同时，《行政区划管理条例》的颁布，明确规范了行政区划设置前后的社会参与路径。设置之前，必须提交“征求社会公众等意见”材料；设置之后，又要求“应当向社会公告”，从而更好地完善行政区划设置方案，更精准地贴近公众的实际需求，不断增强人民群众的获得感、安全感、幸福感。

围绕社会主义现代化建设有效服务国家治理体系完善

我国社会主义现代化建设在不同的历史阶段具有相应的主要任务，而行政区划体制的构建与优化有效服务了国家治理的体系完善。

1952年底，我国国民经济恢复，“一五”计划时期是我国首次大规模、有重点地进行工业建设的时期，也是新中国建立独立工业体系的奠基时期，国家的主要任务是实施经济计划振兴国民经济。为此，1954年撤销了大行政区，14个直辖市降为3个，合并了一些省级政区（30个归并为20个），并确立民族自治制度。1958年之后，由于国家战略向工业化发展的转向，乡镇体制改为生产职能突出的人民公社体制。

党的十一届三中全会确定党和国家工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，相应成为行政区划体制优化的根本任务。1980年8月，全国人大通过决议成立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；1988年4月全国人大通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》；海南成为我国最年轻的省份和最大的经济特区。中国特色经济特区极大促进了改革开放和经济发展。

1990年代以来，我国城市新区建设拉开序幕，1992年设立上海浦东新区；2005年6月国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点，成为我国新时期第一个综合配套改革试验区；2009年4月国务院批复同意南汇区行政区域划入浦东新区。新世纪以来，全球化、信息化和区域一体化进程日益深入，我国城市发展向大都市圈和城市群拓展。“十一五”“十二五”和“十三五”规划连续“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，行政区划也在此背景下发生深刻重组，呈现行政区划规模优化和区域联动强化等特征。一方面，省会城市、副省级城市率先撤县设区，扩大行政区划规模，增强中心城市的辐射带动能力以外，近年来，一些区域次一级中心城市也逐步扩大城市规模，更好地承接省域中心城市的产业转移，构建合理的城镇空间和功能体系；另一方面，在大都市区周边、区域发展重要轴线和省域边界地区撤县（市）设区或设市，不仅有利于跨行政区的规划协调、交通衔接、政策对接和沟通协作，而且加强边界地区的空间治理和城市建设，如长三角地区地级市行政区划调整逐步体现与一体化发展的紧密关联；都市圈内的撤县（市）设区，通过区县重组来扩大市辖区规模，增加辐射带动能力，形成与区域生产力布局相适应的行政区划格局。

城镇化是国家现代化的必由之路，为此，逐步推进了撤县设市、撤县设区、撤乡设镇、撤镇设街等城市行政区划的体制转换。我国城镇化率从新中国成立初期的12%到2018年接近60%，相应地，从1949年至2018年，我国确立了城市型主导的行政区划体系与体制，推动地级市从54个到293个，县级市从66个到375个，市辖区从368个到970个，镇从2968个（1983年）到21297个，街道从5304个（1983年）到8393个，稳步形成了适应新型城镇化的行政区划体制。

把握行政区划的内在规律不断优化国家治理的空间基础

自秦设立郡县制以来，行政区划在我国绵延发展两千多年，逐步形成了自身的内在规律。新中国成立以来，不断优化国家治理的空间基础，呈现出统筹渐进与规范包容的鲜明特征，两者的有机统一，正是在深刻把握我国行政区划内在规律的基础上形成的。

统筹渐进是指全国范围的行政区划优化统筹布局与总体协调，同时，先行先试与稳步推进，“全国一盘棋”。市管县、省管县等行政区划体制改革，地级市、县级市、副省级市等市制改革，乡镇合并等基层政区改革，几乎都经历了沿海城市向全国统筹布局的推广。在沿海地区充分积累了重要的正反两方面经验之后，再逐步向中西部地区推进。同时，越来越重视区域统筹协调，近年来，行政区划集中于“两横三纵”重要节点城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开；优化上海、南京、重庆等长江沿线城市行政区划设置，为长江经济带发展战略的实施提供了重要支持；设置黑龙江抚远、新疆霍尔果斯、云南腾冲等县级市，有力促进了沿边沿海地区经济社会发展，深化了我国对外开放格局，服务“一带一路”建设；三沙建市、黑龙江黑瞎子岛回归等以及新疆生产建设兵团设市等，有利于国家安全和镇守边疆，维护国家主权、国家安全和国家利益。

规范创新是指全国范围的行政区划优化规范管理与务实创新，同时，在尊重差异与包容多样的基础上创新发展。我国幅员辽阔，自然条件复杂多样，资源分布不均，经济发展水平不一，历史文化传统有别，语言宗教风俗相异，少数民族众多，等等。行政区划的设置和调整必须因地制宜，对一些特殊地区应实行特殊的行政区划体制。除了创设民族区域自治制度、特别行政区制度等，还设置了一些“新型政区”，例如以民族团结与屯垦戍边为特点的新疆生产建设兵团设市等。不仅如此，根据不同地方的具体情况、条件和特点及需要解决的不同问题，形成了地级市直接管乡镇的东莞、中山市等特殊行政区划体制；浙江龙港镇设为县级市，拉开了特大镇新型市制的大幕。之所以当前多数情况下，不采取切块设市方式，而是以整建制设市或设区的方式为主，正是力图最大限度保存城乡自然有机体的完整性；实际上，这也促使长期以来形成的承载着地方文脉和地域认同的众多县域单元得以延续，不易于出现过多的波动或不必要的冲击。

把握行政区划的资源属性不断促进国家治理的能力提升

正是基于明确的发展方向、价值取向与战略导向以及深刻把握了行政区划的内在规律，行政区划对国家治理相关领域能力提升的促进作用不断凸显。发挥行政区划本身资源属性的重要作用，有利于保持党和国家及地方政府活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展。具体体现在以下方面。

促进了机构精简和管理的效能提升。从新中国成立之初5.4亿人到目前约14亿人，人口增长约三倍；地级政区从358个到333个，县级政区从2749个到2851个，基本保持稳定，乡级政区（含街道）从1984年9.8万个下降至2018年的3.9万，基本取消了区公所一级；比如上海市合并了闸北区和静安区，广州市合并了黄埔区和萝岗区等，通过部分行政区划建制的撤并，发挥了行政区划设置在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的积极作用。

促进了区域协调机制构建及能力提升。城市群与都市圈日益成为我国区域经济发展的重要单元，但在实践中，行政分割、恶性竞争等问题依然阻碍大都市圈经济的整合与发展。为此，逐步建立了以行政区为基础的区域协调机制，设立京津冀协同发展领导小组、长株潭一体化领导小组等；形成“多层次协商”的区域管治模式，如“长三角区域合作办公室” 和建立“长三角生态绿色一体化发展示范区理事会以及执委会”等，其管治具有三地联合、业界共治，三地轮值、统一决策，授权充分、精简高效等特点，通过“项目化”“清单式”方法，推进示范区各项工作任务的落实；有的城市群建设专门设立领导小组的高配，下设办公室承担产业、经济、服务等的职能；通过党委建制创新来推动一体化发展，如新疆乌昌城市群成立联合党委，从而助推区域协调的能力提升。

促进了功能区与行政区的融合提升。全国范围广泛建立了新区和开发区等功能区，发展高层次的开放型经济，主动参与和推动经济全球化进程，不断壮大经济实力和综合国力。1990年代以来，为了解决功能区托管行政区造成的治权失序、权限配置失当等问题，以功能区与行政区融合发展为基本取向着力优化体制关系，既发挥精简高效的体制优势，又夯实相应的法律地位，完善社会管理职能。

促进了生态文明建设的能力提升。生态文明建设成为行政区划体制优化的重要维度。以往认为，县改区就是加快城市建设，与生态保护相左。但近年来市辖区体制正呈现新变化，促进更大范围的资源优化配置，既提高财政转移支付能力，加大生态补偿力度，又统一规划建设，理顺治理机制，便于就业带动及公共服务，没有削弱而是更有力地保护生态。如上海市崇明撤县设区后，世界级生态岛建设全面提质提速。

把握行政区划的管理特点不断丰富国家治理的科学内涵

行政区划管理本身正是国家治理不可或缺也是不可忽视的有机组成部分。例如，行政区划变更管理，不同于其他行政事项，既涉及隶属关系、政府驻地、政区名称、行政边界等多种要素的互动关联，又涉及中央与地方、地方与基层等多重关系的复杂交织，并不是权力“统”与“放”的一般化问题，其实质是中央与地方治权的配置过程；同时，隔级决定抑或自主选择也是行政区划的管理难题，过于倾向前者，易于出现实情不明而导致误判等不足，但过于倾向后者，又会滋生地方变更的随意性，故而充分尊重并考量地方自主性的隔级决定，不仅是遏制地方非理性冲动，更是优化政府治理的重要过程。新中国成立以来，行政区划管理立足于把握时代特点不断健全管理方式，从而不断丰富国家治理的科学内涵，逐步健全完善适应新时代要求的行政区划管理体系。

逐步完善了行政区划管理的制度体系。行政区划管理包括条件与标准设置、专家论证以及征求公众意见等事前管理，包括变更申报、审核、审批以及组织实施等事中管理，还包括实施备案、监督检查、信息公开等事后管理，目前均已形成较为完备的制度体系；不仅如此，关于行政区划变更的实施周期、行政区域界线勘定和行政区划图更新、行政区划代码确定、行政区划变更公告、行政区划变更信息上报和信息系统建立、行政区划档案管理等均做出了一系列明确规定，进一步提升行政区划管理的规范化水平。

逐步完善了行政区划管理的标准规范。标准体系建设不仅为行政区划变更提供基本依据，而且贯穿于规范管理的全过程，从1955年《国务院关于设置市、镇建制的决定》到1963年《关于调整市、镇建制，缩小城市和郊区的指示》，再到1984年《国务院批转民政部〈关于调整建镇标准的报告〉的通知》，基本取向是精细化。这一精细化进程的背后反映出行政区划改革发展理念的提升及本质属性认识的深化，隐含着标准体系对行政区划变更的刚性约束与柔性牵引。自2013年以来，民政部等研究制定设市、设区标准的基本思路和总体方向，还根据国家统计局、住建部、公安部等部门提供的数据，建立了全国地、县两级基础数据库，对全国地、县两级政区人口规模、发展水平、基础设施建设和基本公共服务等数据进行了全面统计、分析与研究，明确了标准指标体系，确定了各项指标标准值。当前，已出台《设立县级市标准》，积极推动出台《设立市辖区标准》，同时，推进省、自治区、直辖市研究制定设镇和设街道标准，或者对现有标准进行修订完善。

逐步完善了行政区划管理的智力支撑。行政区划管理的战略重要性与艰巨性日益凸显，夯实决策支撑在行政区划管理中的作用不断提升。改革开放以来，行政区划相关部门与大专院校紧密联动，为中央和地方的行政区划改革提供了重要决策支撑，共同推进行政区划管理的科学化，大致经历了从平台初创到宏观指导再到体系建设等三个阶段。20世纪90年代，建立行政区划专业研究平台，推进行政区划的科学研究；21世纪初，重点加强宏观指导，着力破解行政区划难题，行政区划学术研究蓬勃发展，优秀研究成果层出不穷，中国行政区划理论体系趋向成熟；新时代以来，以国家战略为导向，全面构建新型研究体系与新型智库支撑，着力于面向国家重大战略的支撑性研究、面向重点难点痛点问题的攻关性研究、面向社会公众的导向性研究，并推动建设行政区划一流智库，凝聚全国智慧，共同推进我国行政区划管理水平的全面提升。

逐步完善了行政区划管理的法治建设。1952年，政务院发布了《关于处理行政区划变更事项的规定》。33年后，在改革开放初的1985年，国务院发布了《关于行政区划管理的规定》，此后行政区划管理主要围绕着行政区域界线等领域展开。又过了33年，在决胜全面建成小康社会的关键时期，中央推动行政区划新法规的修改完善，并列入全面深化改革急需的立法项目。经过广泛深入调研，反复研究论证，多方面征求意见，不断修改完善，2019年《行政区划管理条例》正式实施，充分反映了行政区划法治建设紧扣时代脉搏，与共和国同步前进的风雨历程。

（本文系国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）阶段性成果）

（作者系国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学城市发展研究院教授）

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来源：综合澎湃新闻、方舆公众号

作者：张夕

编辑：华夏地名

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