解读丨一号文件起草者：农业供给侧改革在路上

“天花板”和“地板”双重制约，倒逼农业供给侧改革

　　刚刚发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（以下简称“一号文件”）指出，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革。

　　“十二五”时期，是农业农村发展的又一个黄金期。“十二五”期间，我国粮食生产连跨两个千亿斤台阶，连续3年稳定在12000亿斤以上，标志着农业综合生产能力显著提升；农民收入年均增长9.5%，连续6年实现“两个高于”，城乡居民收入比下降到2.9∶1以下，农民生活显著改善。

　　好的形势遮不住农业农村发展面临的挑战。当前，农业生产受到农产品价格“天花板”压顶和生产成本“地板”抬升的双重制约，农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源错配及透支利用等突出问题，是供给侧结构性矛盾的集中显现。

　　推进农业供给侧改革，就必须在供给侧结构性矛盾上着力，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增加供给结构的适应性和灵活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。

　　推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是促进农业持续稳定发展、加快农业现代化的必然要求。抓住农业供给侧结构性改革，就抓住了提高农业市场竞争力、实现农业可持续发展的“牛鼻子”。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品供求由低水平平衡向高水平平衡的跃升，是当前和今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

突出抓好“六大任务”

　　推进农业供给侧结构性改革涉及生产力调整和生产关系变革，当前要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板六项重点任务。

　　调结构，就是优化农业生产的品种结构，树立大农业、大食物观念，念好“山海经”、唱好“林草戏”，合理开发各类农业资源，统筹粮经饲发展，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，增加市场紧缺农产品生产，为消费者提供品种多样的产品供给。

　　提品质，就是着力提升农产品质量安全水平，适应消费升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，培育品牌，提高消费者对农产品供给的信任度。

　　促融合，就是推进农村一二三产业融合发展，深度挖掘农业的多种功能，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展，培育壮大农村新产业新业态，更好满足社会对农业的多样化需求。

　　去库存，就是加快消化个别农产品的积压库存，千方百计把过大的库存量减下来，积极支持粮食加工企业发展生产，特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失。

　　降成本，就是着力降低农业生产成本，通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，实现节本增效，提高农业效益和农产品竞争力。

　　补短板，就是大力弥补制约农业发展的薄弱环节，既要补农业基本建设之短，持续改善农业基础设施，提高农业物质技术装备水平；又要补农业生态环境之短，加强农业资源保护和高效利用，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，治理农业面源污染，推动农业绿色发展。

使农业成为充满希望的朝阳产业

　　一号文件指出，持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。大规模推进高标准农田建设。加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设。把农田水利作为农业基础设施建设的重点，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

　　重农固本，是安民之基。保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务，任何时候都不能调减掉粮食产能。

　　决不能把推进农业供给侧结构性改革简单等同于压缩粮食生产，决不能搞运动式调整，务必要保住粮食生产能力。

　　粮食生产要尊重市场规律、顺应供求变化，适时适度调整粮食种植结构，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。要加快划定永久基本农田，实施耕地质量保护和提升行动，大规模开展高标准农田建设。要实施现代种业提升工程，加快粮食作物新一轮品种更新换代，把粮食生产的良种良法运用好。要划定粮食生产功能区，支持粮食主产区建设粮食生产核心区，加大对主产区的转移支付力度，完善利益补偿机制，真正使稳定粮食生产、提高粮食产能的责任落实、举措落地。

　　实施藏粮于地、藏粮于技战略，巩固提升粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。支持发展新型农业经营主体和新型农业服务主体，推行土地规模经营和专业化规模化服务。加强农业资源保护和生态修复，探索实行耕地轮作休耕制度试点，推动农业绿色发展。通过农业供给侧改革，推动农业农村经济实现稳中有进、稳中提质、稳中增效。

解读人丨中央一号文件起草组成员 吴宏耀 祝卫东 罗 丹　

人民日报记者丨高云才 王 浩

　　改革开放以来，在1982年至1986年、2004年至2016年间，中央先后发布18个一号文件聚焦“三农”问题，这18份中央一号文件反映出不同阶段我国“三农”工作的重心，包含了不同时期诸多利农、惠农政策信息。

　　1978年党的十一届三中全会后，农村以家庭联产承包责任制为主要形式的改革几年间迅速在全国展开。针对当时农村形势，1982年中央发出第一份以“三农”为内容的中央一号文件，对包括“包产到户”“包干到户”在内的生产责任制的建立进行了肯定。

　　1983年与1984年的中央一号文件对家庭联产承包责任制作出进一步肯定。1983年的中央一号文件提及，完善联产承包责任制的关键是通过承包处理好统与分的关系。1984年的中央一号文件进一步提出，要继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益，具体提出了延长土地承包期等举措。这一时期的中央一号文件还对农村工商业的发展进行鼓励。1984年的中央一号文件鼓励发展社队企业，允许农民自理口粮进城镇做工、经商、办企业。

　　1985年的中央一号文件进而提出活跃农村经济的十项政策，取消了个别品种外的统购派购制度，赋予农民经营自主权。

  　　1986年的中央一号文件肯定了农村改革的方针，并提出要增加农村投入。

　　1988年至1997年，农产品流通体制改革得到深化，农业产业化经营得以推进，但农村改革进度变缓。农村改革的滞后致使城乡收入差距有所拉大。1997年至2003年间，我国农民人均年收入增速大幅低于城镇居民收入增速，城乡收入差距不断扩大，同时，2003年还出现了全国粮食产量罕见下滑的严峻局面。

　　对此，2004年的中央一号文件历史性地提出“两免三补贴”，即逐步降低农业税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税，给予农民粮食直接补贴、良种推广补贴和农机具购置补贴。至此一号文件重新锁定“三农”。

　　2005年中央一号文件继续坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予少取放活”的方针，进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。

　　2006年的中央一号文件则历史性地提出在全国范围取消农业税。这一年的一号文件中还明确提到，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。

　　这一时期我国进入了城市反哺农村的新阶段。2007年的中央一号文件强调扎实推进社会主义新农村建设。

　　2008年中央一号文件以加强农业基础建设为主题，着力构建以工促农、以城带乡的长效机制。

　　2010年中央一号文件就“三农”投入首次强调“总量持续增加、比例稳步提高”，首次提出要在3年内消除基础金融服务空白乡镇。

　　2011年的中央一号文件是首个以水利为主题的一号文件，也是新中国成立62年来中央文件首次对水利工作进行全面部署。文件明确了新形势下水利的战略定位，制定和出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的加快水利改革发展的新政策、新举措。

　　2012年中央一号文件突出强调部署农业科技创新，把推进农业科技创新作为“三农”工作的重点。要求持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。

　　2004年以来，我国农业发展进入历史最好阶段，粮食产量实现历史罕有的“十二连增”，但与此同时，相比其他国际农业强国，我国农业生产大而不强、多而不优、竞争力弱等问题也逐渐显露出来。

　　2013年至2016年中央一号文件均围绕农业现代化进行部署。其中，2013年中央一号文件提出农业补贴要向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜，“家庭农场”概念首次在中央一号文件中出现。2014年中央一号文件对农产品价格形成机制、土地制度、农村金融等三方面的改革做出深度规划，强调市场在农业发展中的作用。在2016年中央一号文件中，创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，以及农业供给侧结构性改革等表述被首次写入文件中。

来源丨新华社　　

记者丨王宇、甘兰蕙子

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