随着改革进入深水区，建立干部容错免责机制的呼声渐高。

　　“现在‘拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人’的乱作为干部少了，‘怕担责、怕出错、怕问责’的不作为干部又多了。”

近日，《瞭望》新闻周刊记者在“腐败重灾区”山西吕梁采访时，一位干部诉苦：“遇事怕担责、干事怕出错、尽心尽力了还怕出幺蛾子被问责。一些干部像‘小脚女人’，不敢闯不敢干。”
　　
　　这很能代表当下山西干部队伍的心态。2015年上半年，山西省委组织部在全省11个地市进行了一次样本量近2万的干部状态调研。结果显示，吕梁市有60.2%的干部表示“不敢作为，内心没有安全感”。有这种心态的干部，在太原、长治等市均为50%以上。
　　
　　不仅山西，本刊记者在山东、上海等多地采访时也注意到了干部队伍的畏缩心态。山东一名县委书记直言：一出错就全完了，“干工作有失误是正常的，对失误要看干部的出发点是什么，只要大方向不错，中间没有利益输送，没有公器私用，就应该适当包容”。
　　
　　德州市委组织部副部长高吉刚说，现在部分干部的确产生了怕困难不为、怕出事不为、怕犯错不为、怕担责不为的思想苗头，工作中缩手缩脚、推诿扯皮，不敢担当。
　　
　　为鼓励干部干事创业，今年的政府工作报告明确提出：健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。近期，《瞭望》新闻周刊记者在山西、山东等地走访调研发现，这一提法深受广大干部的欢迎。受访干部和专家呼吁，建立以公开为导向的容错免责机制，严格明确可容之“错”的底线范围，鼓励干部为全面深化改革新征程再杀出一条血路。

　　
容错免责机制呼声渐高
　　
　　不少基层干部向记者反映，以前工作出点问题，上级领导可以出面解释保护，现在追责不留余地，上级也不敢再为下级“撑腰”。
　　
　　比如，山东某县因为化工厂爆炸，有20多名干部被追责。但实际上爆炸发生前，当地干部已履行监管责任，到企业提醒其暂时不要试生产，而企业不听劝阻偷偷组织试生产，导致事故发生。对于这样的问责，当地干部感到有点“冤”。基层干部认为，这种委屈心态是现在干部不愿担当的原因之一。
　　
　　随着改革进入深水区，建立干部容错免责机制的呼声渐高。早在2006年3月，深圳市四届人大常委会第五次会议高票通过的《深圳经济特区改革创新促进条例》，其中便提出“宽容失败”。
　　
　　2009年，重庆市出台的《促进开放条例》提出，开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下三个条件的，可以减轻或者免除有关人员的责任：

• 工作措施的制定和实施程序符合有关规定；

• 个人和所在单位没有牟取私利；

• 未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。

　　上海市2013年出台的“国资国企改革方案20条”也提出，在深化国资改革过程中，建立鼓励改革创新的容错机制，“改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未谋取私利，不作负面评价，依法免除相关责任”。
　　
　　2014年以来，容错机制的探索开始从大城市向中小城市延伸。山西临汾、山东德州、浙江杭州和温州等地先后出台有关容错机制的文件，为想干事的干部撑腰打气。
　　
　　“容错机制的建立有历史的必然性。”中共中央党校教授张希贤从党史角度分析说，建党90多年来，党史大略可分为建国前30年、建国后30年和改革开放30年等三个时期。“每个阶段的头10年，党都会面临新问题新任务，也容易出现各种错误。正是在不断改正错误的过程中，党和国家的事业不断发展壮大。”张希贤说，“现在我们再次进入新的发展时期，探索中出现错误在所难免，有必要建立一种制度来容忍错误，推动改革。”
　　
　　基层干部队伍对此期待甚高。山西省委组织部的调查显示，山西11个地市均有一定比例干部提出希望建立容错免责机制，其中太原、大同、晋城等市比例达50%左右。
　　
何“错”可容需要底线思维
　　
　　虽然建立容错机制很有必要，但记者在采访中发现，很多人也担心容错机制成为乱作为的挡箭牌，必须要有底线思维，明确区别容错与问责之间的界线，正确认识改革失误与违法乱纪、“敢作为”与“乱作为”之间的本质区别。
　　
　　一些探索容错机制地区的干部反映，容错机制的最重要底线是党纪国法。这些地方不约而同地把“不谋取私利”、“没有违法违纪”等作为免责的前提条件。
　　
　　比如，山东省德州市设立了容错免责的三个前提条件，即没有违规违纪或违规违纪情节轻微、没有谋取私利、没有造成重大损失或恶劣影响。

　　温州市规定，严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重侵害群众利益等行为。
　　
　　杭州2015年12月出台的《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》也提出，容错机制启动需属于不可抗力导致的情况，且属于法律、法规没有明令禁止的范围。
　　
　　其次，错误须是为推动改革而犯，出发点须是改革创新。

　　温州市在《关于支持和保护党员干部改革创新的若干意见》（试行）中提出，对改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的（重大安全责任事故除外），只要是有利于改革创新、有利于发展大局的，可以免予追究有关人员的责任。
　　
　　德州则明确了8种干部减责或免责的情形：

• 在推动重点工作、重要决策、重大项目中，因大胆履职、大力推进出现一定失误或引发矛盾的；

• 在推进改革和体制机制创新中，因缺乏经验、先行先试出现一定失误或未达到预期效果的；

• 在创造性落实上级指示中，因政策界限不明确或受不可预知因素影响造成一定失误或偏差的；

• 在化解矛盾焦点、解决历史遗留问题中，因勇于破除阻碍、触及固有利益造成一定损失或引发信访问题的；

• 在承担急难险重任务或分管风险较大工作中，因主动揽责涉险、积极担当作为出现一定失误或受到非议的；

• 在处理重特大事故、群体性事件、突发性案件中，因果断决策、及时应对处置出现一定失误或因不可抗力造成损失的；

• 在涉及全局利益工作中，因维护大局、主动放弃部门或局部利益引发内部矛盾和不满的；

• 在服务企业、服务群众中，因着眼于提高效率进行容缺受理、容缺审查出现一定失误或偏差的。

　　德州市委组织部长刘贵堂表示，要把创造性执行上级决策部署与不讲政治不守规距、故意违背政策规定区别开来；把担当担责、创新创先导致的失误与盲目决策、以权谋私区别开来；把不可抗力、客观因素造成的损失与失职渎职区别开来。“这样才能鼓励干部大胆改革、大胆做事。”
　　
　　“符合程序”是容错免责的另一个要件。杭州、温州两市明确提出，干部所犯的错误必须是“经过民主决策程序的”。山西省社会主义学院副院长成锡锋认为，为了防止决策失误，党和政府探索出民主决策、风险评估、听证会等很多制度性措施，这些必要的决策流程是围追堵截错误的好方法。
　　
　　“如果不走这些程序，干部只凭自己喜好决策，那么犯错误不但不应免责，还要追责。而如果这些程序严格走完，该避免的错误都避免了，执行过程中仍然出现损失，便可能是一些必要的‘学费’，可以考虑适用免责。”成锡锋说。
　　
有错怎么“容”需要有公开意识
　　
　　《瞭望》新闻周刊记者采访发现，一些学者对容错机制存有不少疑虑，害怕刚刚收敛的乱作为风气借此抬头。受访专家和干部认为，这种担心不无道理，容错机制的合理性还需要有公开性来保障。
　　
　　北京大学政府管理学院教授燕继荣认为，如何判断哪些错可容忍，哪些错应问责，不能由少数几个人说了算，需要确保一定的公开度。“可以由各调查部门联合成立一个专门的委员会进行裁判，一事一议，并畅通当事人申辩渠道，避免出错便问责的一刀切，保护想干事的干部。”
　　
　　成锡锋建议，容错机制需要有纪检、审计、组织等部门参与，可以从不同角度来审视干部犯错的程度，综合考虑后再定是否可以容错。同时，作为权力机关，各级人大应发挥监督职能。“重大失误的界定，可以提交人大讨论。还可以邀请相关领域的政协委员参与。”
　　
　　一些重大失误的评估，还可引入第三方机制。山西省委党校领导能力训练中心副主任崔霞、成锡锋等人表示，第三方机构具有更强的专业背景知识，超脱于利益相关方之外，“做出的判决更容易让群众接受，也可避免当地部门自我包庇。”
　　
　　对于涉及重大公共利益、群众关切的失误事件，还可以在容错机制中引进群众听证会制度。听证群众需要涵盖利益相关方、客观中立的专家等。关键是选出真正的群众代表，避免听证会流于形式。
　　
　　记者发现，德州的容错机制在操作层面是这样的：干部受到问责追责时，认为符合容错免责条件的，可由单位党组织向调查机关提出容错免责书面申请。调查机关开展调查。调查期间，干部所在单位及其他工作人员可为其失误的性质、情节、影响作证和辩护。情况复杂或存有争议的，可以组织有关人员听证论证。
　　
　　中央党校副教授杨英杰认为，在建立容错机制的同时还要考虑纠错制度设计。即错误发生之后，对产生错误的源头、过程及后果进行科学评估，找出原因，修正体制机制设计。“纠错机制的设计和完善，不仅依赖于前瞻性的顶层设计，更依赖于地方政府、市场、社会三方的勇于探索和互动博弈。”
　　
　　此外，专家建议，容错机制对干部的各项免责措施需落到实处。确定容错免责后，在工作上要对干部免予或减轻相应行政追责和效能问责，在公众形象上需对干部给予公正评价，确保其在以后的仕途和工作中不受歧视。这样才能激发干部的改革创新干劲。LW

刊于《瞭望》2016年第22期

原题为《以容错机制拓创新空间》

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