汤维祺：政策机制设计视角下的减污降碳协同治理 —— 挑战与应对（内附报告视频）
复旦大学发展研究院、上海能源与碳中和战略研究院青年副研究员
当前，我国面临严峻的气候及环境治理任务，协同推进减污降碳已成为我国实现经济社会发展全面绿色转型的必然选择。随着我国大气污染治理进入深水区，污染治理的重点手段转变为结构调整，与降碳治理手段趋于一致；气候治理全行业深入推进，减污降碳的协同效应得到进一步释放；以及国内外因素推动减排成本上行，我国减污降碳协同治理持续深化面临更迫切的需求。亟需主动利用协同效应优化治理手段，设计更灵活的协同治理政策机制，解决减污降碳协同治理中的难点，推动减污降碳协同增效。
一、政策机制设计视角下的减污降碳协同治理
研究团队通过评估减排措施协同效应、构建减排数据库等方式进一步细致识别和评估了微观层面的减污降碳协同效应。目前，减污降碳协同增效的进一步深化仍面临跨期优化、行业交互、技术交互等多维的技术细节及复杂的优化问题。
从政策设计的视角分析发现，在外生目标（国家总体目标要求）和政策时间、空间及行业边界确定的情况下，减污和降碳的主要政策措施效果存在一定程度的正交，即一些减污措施会引发能耗增加，带来减碳负效应。两类政策措施的推进未必与预设目标完全匹配，亟需进一步优化。研究团队将治理目标内生化（由当地经济社会的发展需要而催生治理需求），在协同视角下重新审视区域、行业、阶段目标，探寻其中的优化空间。
减污降碳协同政策机制设计的核心是多层级目标体系的优化。在国家总体目标约束下，利用区域间复杂交互和多维协同效应，确保目标自身的优化，目标实施的激励相容、成本有效，以及目标调整的灵活弹性。简而言之，政策机制设计需优化“协同”“增效”两个层次：“协同”不是政策效果的简单叠加，还需考虑产业、能源、环境多维目标的内在联系，实现多目标、多行业、多区域、多政策间的协同；“增效”即在给定空间、实践、行业边界内找到达成既定目标的最优路径。
二、政策机制设计视角下协同治理的关键难点
随着我国加速推进经济社会全面绿色转型，产业结构和区域格局快速演进，各地发展和治理现实诉求高度异质且快速变化。减污降碳在产业、环境、能源及创新等方面的效应在不同区域、阶段面临不同的重要性和紧迫性。这要求政策制定者在异质性和快速变化的过程中考虑减污降碳政策机制的协同，解决减污降碳协同治理面临的时间、空间、工具三方面关键难点。研究团队提出的解决思路如下（表）：
表：政策机制设计视角下协同治理的关键难点及解决思路
此外，深化减污降碳协同治理还需关注次生风险。例如，随着减排政策的实施，低收入人群福利受损、区域电价分化等。因此，需基于系统全面的经济社会效益评估，结合地区实际，统筹制定减污降碳目标，完善补偿机制。
三、政策机制设计视角下协同治理的应对建议
大部制改革后，气候和环境治理实现统一归口管理为减污降碳协同治理体系的建立和完善提供了便利条件。此背景下，为进一步实现政策与市场高效协同，需注重产业、能源、财税、金融等多线合力。研究团队认为，未来可从以下六方面优化政策机制设计，持续提高减污降碳的治理能力，建立开放、透明、广泛参与的治理体系：
1. 加快建立国家和地方协同治理领导小组等跨职能协调机制，系统评估减污与降碳的经济、产业、环境协同效应，以产业转型和高质量发展为导向研判排放路径，统筹优化分区域、分部门、分阶段减排目标；
2. 聚焦协同减排效应优势领域，优化协同治理成本，加快推动工业碳达峰行动，加快将钢铁、有色、石化化工等高排放工业纳入全国碳市场，引导工业企业清洁能源开发利用；
3. 跟踪评估气候和环境治理的溢出效应，强化保障机制，修正收入分配效应、优化能源保障；
4. 持续强化技术规制和准入监管，加快推动能耗双控向排放双控转变，健全统一的排放监测、核查和协同管理体系，统一排放管控标准，协调区域产业布局，严格准入管理，避免由“碳泄漏”引发新的“污染天堂”；
5. 完善监管信息报告和披露机制，赋能市场机制更好发挥作用；加快完善碳市场、培育和联动排污权交易，优化配额跨期储存、交叉履约等创新机制；
6. 进一步优化财政、税收和金融激励，以转型金融体系建设为契机，提升转型和创新的市场激励。
2023年第22期碳中和学术沙龙“减污降碳协同治理体系与实践”视频回顾
来源 | 清洁空气政策伙伴关系微信公众号
作者 | 郭冰垚
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