金融学术前沿：浅析房地产税改革试点工作的影响和意义
2021年11月2日晚，第128期“金融学术前沿”报告会在复旦大学智库楼209会议室举行。本次时事报告主题是“浅析房地产税改革试点工作的影响和意义”，由复旦发展研究院金融研究中心（FDFRC）组织举办，中心主任孙立坚教授主持，报告人为孙教授研究团队成员吴天浩。本文根据报告内容、公开材料以及现场讨论，从热点介绍、房地产税、专家点评、进一步思考讨论等几方面展开。
一
热点简介
2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定称，“为积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”，“授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作”。授权试点期限为5年，试点实施启动时间由国务院确定。条件成熟之时，及时制定法律。
表一：房地产税改革试点重点内容
来源：国务院
2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中说明要“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。
2021年4月7日，财政部税政司司长王建凡称“积极稳妥推进房地产税立法和改革”。
2021年5月6日，财政部部长刘昆在《经济日报》撰文：积极稳妥推进房地产税立法和改革。
2021年5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志就在北京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。
2021年8月18日，财政部副部长许宏才在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，介绍下一步财政重点工作时指出，积极的财政政策要提升政策效能，深化财税体制改革，积极稳妥推进房地产税改革。
2021年10月15日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表的重要文章《扎实推进共同富裕》，再次提到，“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。
01
房地产税的定义
广义的房地产税是一个综合性概念，是一个税收体系，包括一切与房地产经济运动过程有直接关系的税，包括耕地占用税、土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税等，存在于房屋开发环节、交易环节以及持有环节中。而狭义的房地产税通常指房产税，即当下公众普遍较为关注的针对保有环节的税收。开发环节包括耕地占用税、城镇土地使用税和契税；交易环节包括增值税（营业税）、契税、土地增值税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、印花税和教育费附加；保有环节包括房产税和城镇土地使用税，其中房产税是指以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。房产税作为财产税，其征税对象仅为房产，而房地产税征税对象既包括了房产也包括了房产占用的土地。
02
房地产税的历史
阶段1
房产税初步形成（1950年-1986年）
我国房产税的征收起源于1950年，中央人民政府政务院出台《全国税政实施要则》，规定全国统一设立14个税种，包含房产税和地产税（当年又合并为房地产税），并于1951年出台《城市房地产税暂行条例》。1984年将城市房地产税拆分为房产税和城镇土地使用税。
1986年国务院出台《中华人民共和国房产税暂行条例》，成为至今房产税征收的依据。但值得注意是，1986年条例中存在两个问题，一是对个人所有非营业用的房产全部免征房产税，二是以房产原值一次减除10%至30%后的余值作为计税基础，而非评估值或市场价格。
阶段2
个人住房房产税的改革（2003年-2013年）
2003年十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“条件具备时，对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。这里的物业税本质就是房产税，这是官方首次表态可以对居民个人住宅征收房产税。
2010年5月，国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中首次明确提出“逐步推进房产税改革”。
2011年1月，上海和重庆启动了房产税改革试点工作。但随着2013年8月杭州、南京等城市上报的房产税征收方案被紧急叫停，扩大改革试点的工作陷入停滞状态。
阶段3
房地产税立法改革推进（2013年-至今）
2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税立法被提上日程。
2015年房地产税法被正式列入十二届全国人大常委会立法规划，而后2016至2018年被连续列入立法预备项目。
今年10月23日，人大常委决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，并提出条件成熟之时，及时制定法律。
二
热点分析
01
房地产税的背景
房地产是中国经济增长的支柱。从投资带动经济增长来看，房地产行业带动建筑、钢铁、水泥、家电等上下游产业链条，在国民经济中占有支柱性经济地位。2020年中国房地产销售额高达17.4万亿，新开工面积22.4亿平方米，施工面积92.7亿平方米，房地产开发投资完成额14.1万亿。截止2020年，房地产占到GDP的7.3%，房地产投资占固定资产投资的比重依然超过20%。
图一：2011-2020房地产业增加值对国内生产总值贡献
来源：国家统计局
图二：2011-2020房地产及建筑业行业对就业的贡献
来源：国家统计局
对地方政府来说，房地产行业带来的土地出让金是地方政府的“钱袋子”，房地产活动对政府性基金收入的贡献在持续上升，国有土地使用权出让收入占全国政府性基金收入比重在2012年为83%，到2020年已经提升至94%，期间比重累计上升11%。
对居民来说，房地产是资产配置的重要手段，根据央行2020年4月发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》，我国城镇居民资产配置仍然以实物资产为主，占79.6%，其中住房的比例达到 59.1%（美国为30.6%），其余商铺、汽车、经营性资产等实物资产各自的比例不到10%。
图三：2012-2020房地产相关收入在地方政府收入中占比较高
来源：Wind，《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》
图四：2019 年我国城镇居民家庭资产构成
来源：Wind，《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》
随着国家经济迅速发展和城镇化加快，促进生产要素向大城市集聚，带动经济、产业、社会等领域的发展，优秀人才涌入大城市，大城市的高收入人群在不断增多，持续推动大城市的房地产需求，短期有租赁、首套刚需和资产配置需求，长期有改善型需求、养老度假需求等，核心城市房价水涨船高，给购房刚需的年轻人带来极大压力，住房问题成为民生热点问题。此外不少三四线城市人口流出，房价开始出现下滑，土地财政收入增长疲软，需要将“增量税”转变为“存量税”。
图五：2010-2019年6座城市房价收入比
来源：Wind
02
回顾沪渝房产税试点
2011年1月，上海和重庆率先对个人住房征税。两地房产税的特点是税基较窄，主要针对新购住房，且对当地居民刚需有利，对外来人员购房抑制。两地征税均实行差别化税率，且对居民的刚需用房有一定免税面积。在税收政策上，两地的房产税收入将用于保障性住房和公共租赁房的建设。
表二：上海、重庆房产税对比
来源：WIND
财政收入方面，由于税基较窄且免税减税政策较为宽松，沪渝房产税对当地政府收入的贡献有限。试点后沪渝两地房产税规模未明显扩大，虽然占比在整体上涨，但涨幅有限，2011年至2020年沪渝两地房产税收入占地方税收收入分别上涨1.1%和2.6%。总体上，沪渝房产税试点方案对财政收入贡献有限。
图六：2008-2020上海房产税收入及占地方税收收入比重
来源：Wind
图七：2008-2020重庆房产税收入及占地方税收收入比重
来源：Wind
从试点房地产市场变化情况来看，房价增速与可比城市并没有出现明显偏离的，说明沪渝房产税不会对房价变化趋势带来过多影响。其原因可能是房产税力度偏弱，房地产价格受人口、城市经济发展、宏观调控政策等因素影响更敏感等。
图八：上海房价在房产税政策前后与北京房价变动对比
来源：Wind
图九：重庆房价在房产税政策前后与成都房价变动对比
来源：Wind
03
海外房产税经验
根据各国开征房地产税的背景和目的，可大致将全球房地产税分为三类：一是筹集财政收入型，典型代表为美国及英联邦国家等；二是调控房地产市场型，典型代表为韩日等东亚国家；三是调节土地增值收益型，典型代表为澳大利亚、新西兰以及德国等。其中以房屋为征收对象的是前两种房地产税。
表三：海外其他国家房产税对比
来源：Wind
发达国家普遍重视房地产税制的建立和完善，并将其作为调控经济的手段和财政收入的重要来源。相较而言，我国保有环节房地产税收占GDP比重偏低。2019年OCED国家保有环节财产税税收占GDP比重平均为1.82%，其中美国、英国、韩国分别为2.96%、4.09%、3.12%，而我国则仅有0.48%，明显低于国际平均水平。海外主要国家房地产税制呈现宽税基、简税种、低税率的特征。
很多国家将房地产税作为地方财政的主力税种之一，是地方基础设施建设维护的重要资金来源。从2019年各国房地产税收入的分布情况看，在17个OECD主要成员国中，省（州）级以下地方政府获得房地产税收入的比重均超过50%，其中德国、日本的房地产税收入全部归地方政府，瑞典、英国归属中央政府房地产税的占比超过25%。此外，从美国情况来看，美国房产税收入占州和地方政府财政收入的比重稳定在21%左右，对地方政府税收贡献较大。美国地方政府征收房产税一般主要用于学校、消防、道路等公共设施和服务的建设维护。
图十：2019年各国房地产税收入在不同层级政府的分布（%）
来源：Wind，OECD
图十一：美国房产税收入占州和地方政府财政收入比重
来源：Wind，OECD
房产税的税基是房屋评估价值，因此核心环节在于房地产的估值。海外国家房产税的税基由房地产评估价值的一定比例（征税比率）确定。以美国为例，美国税基评估由州政府主持完成，各州估值方法和征税比率都不尽相同。美国税收的计算公式：房地产净税额=税基*法定税率-税收优惠=（评估价值*征税比率）*法定税率-税收优惠。
1
市场比较法（又称可比价格法），通过比较最近在市场被售出的类似财产的价格来估价。具体为比较近6个月内三四个在附近已售房屋的价格，再根据地块大小、房屋面积、房型、房龄、房屋设施等进行调整。此类方法最常用，适用于绝大多数州，对自有住房类不动产的评估价值较为合理和有效，但对工业和商业财产的适用性较低。
2
入息收入法，通过预计财产的预期收益来估计财产的价值。对于持续产生收益的不动产，如公寓、商店、写字楼、停车场和农业用地等，此法较为有效。
3
重置成本法，考虑重建同样房屋所需成本，然后根据地价以及折旧进行调整。主要适用于通常不会产生所得，且可比交易少的房产的估价，目前有少数几个州采用此法。
各州采用不同的重估周期，周期在1-10年不等，主要分为三类重估周期：
1
年度重估：根据市场的变化，每年都对所有的不动产进行重新估价；
2
全周期重估，指不动产在特定的年限被估价后，直到下一次规定的估价年份之前，其估值不变，但如果不动产在这期间被新建、损坏或改变用途，则需要重新估价，估价周期为2-10年；
3
部分重估，指在全周期重估的同时，每年都对一部分不动产重新估价。
从海外国家数据来看，房地产市场方面，房地产税对房价的影响较小。以韩国为例，韩国房地产税对房价和地价的抑制效果有限。从几次税改来看，1986年开征土地过多保有税后一年内（1986年3月至1987年3月），韩国整体房价增速仅下降了3.3个百分点；1990年开征的综合土地税对房价几乎没有任何影响，年内房价持续上涨；2005年开征综合房地产税后，房价涨幅甚至扩大，总体来看，韩国房地产税对房价和地价的抑制作用有限。
图十二：韩国房屋价格变动趋势概览
来源：Wind
在广场协议导致日元大幅升值的背景下，大量海外资金涌入日本，加之金融自由化的推动，房地产市场价格不断走高，形成史无前例的大泡沫。1990年，随着货币政策收紧，严厉管制土地交易，海外资本不断流出，资产泡沫被刺破，房地产价格不断下跌，日本经济陷入“失去的30年”。
随着通胀压力在1989年开始出现，而且股价和房价加速上涨，日本央行从1989年开始连续5次加息，商业银行向央行借款的利息率从1987年2月的2.5%上升到了1990年8月的6%。与此同时，货币供应增速大幅下滑。1992年，日本政府出台“地价税”政策，规定凡持有土地者每年必须交纳一定比例的税收。在房地产繁荣时期囤积了大量土地的所有者纷纷出售土地，日本房地产市场迅速变为“供大于求”的局面。
图十三：日本房价波动与日本央行利率
来源：Wind
达拉斯大学经济学家的一项研究发现，房产税可能加剧了始于21世纪初并导致大衰退的房地产泡沫。这项发表在《Public Finance Review》上的研究发现，房产税并没有及时反映出房地产泡沫期间房价的上涨。房产税在房价上升期间实际上下降了，因为它们没有跟上市场的变化，此时房产税只占房屋总成本的一小部分，这有助于刺激购房需求。当泡沫破裂时，房价下跌，房产税的有效税率就会上升（有效税率为房主缴纳的税额除以房屋的市场价值），因为政府没有重新评估房屋以反映其较低的价值。在这项研究中，吉尔茨等人研究了2005年至2010年间，房地产税如何作用于美国主要大都市地区的房价波动。他们发现，在泡沫破裂时房价跌幅最大的地区，房产税的有效税率上升幅度最高，如底特律的有效税率上升了1.16个百分点，而其房价下降了34%，房地产税和房价之间的反向关系可能有助于扩大房地产泡沫，并减缓泡沫破裂后的复苏。该研究强调，房地产税不是泡沫的主要成因。作者表示，财产税改革可以让税收减轻而不是加剧泡沫和崩溃。可能的政策包括在房价上涨时提高房产税率，在房价下跌时降低税率。
海外国家中，德国的房价一直十分平稳，没有周期性变化，甚至在2008年全球金融危机时也能独善其身，与日本和美国形成鲜明对比。而德国针对房地产泡沫的形成原因采取了精准的应对措施，依靠稳健的金融制度、均衡的税收制度以及完备的租赁制度使得房地产市场平稳运行。在货币政策上，德国央行一直以稳定物价作为首要目标，经济增长作为次要目标，实行稳健的货币政策。稳健的货币政策为平稳的德国房价奠定了基础，德国名义房价增速长期低于通胀增速。在房贷政策上，德国购房首付比例较高。为了防止信贷的过度发放和随之引起的房地产市场过热，德国联邦议会颁布了防范金融稳定风险的金融服务监管补充法规。此外，德国规定居民家庭一般不得从单一金融机构获得全部的住房贷款，而需要从多家住房金融机构获得组合贷款，以此分散住房信贷的风险。此外，德国住房金融体系还运行着独特的住房储蓄模式，有效抑制了居民杠杆。在税收上，与德国房地产市场相关的税种包括土地税、租金收入所得税、二套住房税、土地购置税、资本利得税和商业税等。总体来看，在保有和使用环节税负较轻，但在交易环节税负较重，严厉打击炒房行为。土地税属于保有环节的税收，对所有存量土地均进行征税，实际税率低但总税额高。租金收入所得税和二套住房税属于使用环节的税收，税负轻。二套住房税是对居民使用的第二套及以上住房（包括租住）进行征税，提高了住房的流动性，降低了住房空置率。土地购置税、资本利得税和商业税用以严打炒房。德国房地产的交易成本较高，算上公证费用、法院土地登记费用、中介费用和房产税等税费，德国购房交易成本占房产最后成交价的9%至15%。在租赁制度上，德国通过法律保障、开拓房源、保护承租人利益和发放现金补贴等方式鼓励住房租赁市场的发展。德国发达完善的住房租赁市场确保了高质量、价格适宜的住房供应，使得德国住房自有率水平较低，对购房形成了很好的替代，这也使得德国的房价处于较低水平，且波动较小。
04
政策展望
01
注重调节收入分配
本次房产税试点将注重房地产税调节收入分配、助力共同富裕的目的。习总书记在《扎实推动共同富裕》文中明确将“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”作为“加强对高收入的规范和调节”的重要措施之一。税收的本质是二次分配，对市场一次分配的结果进行一定的矫正，而房地产税有效且合理地起到调节高收入，促进社会公平正义的作用。
02
宽税基+低税率+评估价+优惠政策
从沪渝经验来看，税基过窄、计税依据交易价而非评估价都是导致成效不显著的重要原因。因此在本轮试点，税基或将进一步拓宽至所有存量住房，同时保持较低税率，计税根据评估价来反映实际价值。对于拓宽的存量住房，应该会根据人均住房面积给予一定的免征面积，同时对孤寡老人、残障人士等特殊群体制订房产税优惠政策。房产税作为直接税，将与土地制度、保障房制度、投融资制度共同构成房地产调控的长效机制。
03
阶梯型累进税率
作为重要的财税制度改革，预计房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯型累进税率，对购买第二套房以上的购房者可以适当提高房产税率，一方面可以增加购房者继续购买二套房以上的成本，抑制投机性需求；另外一方面，施行这种累进式的税率制度也可以充分发挥其收入再分配的作用，差别税率起到了调节收入分配、缩小贫富差距的功能。此外，因为阶梯型累进税率带来的持有成本大幅提升，拥有较多存量住房的持有者会倾向于出售房产，由此扩大二手房市场的房屋供给，有助于解决核心城市的楼市供需错配问题。
04
试点城市选择
本次房地产税可能在人口流入多、房价上涨压力大的热点城市开展试点，考虑“稳房价、稳地价、稳预期”需要，过去十年间（2011年9月至2021年9月）平均房价涨幅在80%以上的城市存在较大可能性需要率先试点房地产税，这些城市包括一线城市的深圳、上海、北京，二线城市的南京、合肥、石家庄、厦门，三线城市的东莞、衡水、保定、常熟、廊坊等。
05
政策影响
首先，房地产税是建立房地产长效机制的重要一环，有利于实现房住不炒的目标。对房地产市场来说：房地产税有利于抑制投机需求，稳定市场预期，让房地产由金融属性回归居住属性。同时，对于投资客和多套房拥有者而言，其持房成本上升会促使其向市场释放部分房源，打击投机囤房行为，从而增加市场供给，促进房地产市场平稳健康发展。
对房地产调控来说，房地产税是更加市场化的房地产调控方式。在较长一段时期内，我国房地产调控政策综合运用了“金融政策+行政手段”组合拳，有些行政手段在抑制房价过快上涨和打击投机性购房等方面发挥了积极作用，但在特定时期也难免对部分居住需求特别是刚需购房带来困扰。相比之下，房地产税是更加市场化的房地产调控方式，对购房者更加公平，政策预期也更加稳定。房产税对于房地产投资的影响，分为长、短期两种情况。首先，就短期来看，在供给端房产税征收可能引发存量房抛售，导致存量房供给增加；若房地产市场供给充足，则短期会造成需求回落，抑制房地产投资，若供给仍然不足，则可通过成本转移进一步推高房价。需求端而言，有自住刚需、改善型需求以及投资需求三类，影响依次是：影响较小、购房需求后移以及打压投资需求。中长期来看，根据海外经验，房产税中长期对于房价以及房地产投资的影响相对有限。
图十四：房产税对于房地产投资影响
来源：作者自制
房地产税改革有利于降低地方政府对土地财政的依赖，帮助地方政府开辟新税源，弥补财力缺口并逐步摆脱对土地财政的过度依赖。去年以来，三道红线与房贷集中度管理政策落地，房企融资扩张受限、拿地能力大大弱化。我国房地产存量庞大，税收从增量到存量是必然过程，房地产税是弥补土地财政缺口的重要选项，房地产税可以有效的帮助地方丰富收入来源，筹集更多财政收入，满足地方政府扩大财政收入来源的需求。
虽然试点地区房地产市场所受实质影响可能有限，但预期层面对全国市场的影响可能不小。一来预示房地产税改革立法等动作开始加快。《决定》中表示，试点过程中，国务院应当及时总结试点经验。条件成熟时，及时制定法律。因此，未试点地区的投资性需求也趋于谨慎、二手房可能存在抛压，影响开发商投资意愿。
三
专家点评
1
中国人民大学经济学博士，清华大学经济管理学院博士后，现任东吴证券首席经济学家任泽平在“泽平宏观”公众号发文表示：
由于此次房地产税开征以试点为主，征税力度一开始可能不会太大，循序渐进。2018年美国各州房地产税实际税率为0.27%-2.4%。但是，也要防止运动式“减碳”等重演。
短期来看，当前房地产市场销售清淡、土地市场大幅流拍，因此房地产税在这个时点推出对市场压力不小，具体影响程度取决于征税力度。理想的政策推出时点应该是房地产周期向上、市场销售火热的时候，如2015-2016年，市场和企业能接得住。当然，政策从研究、制定到落地有时间跨度。我们之前提出“房地产是最坚硬的泡沫，力争软着陆，避免硬着陆，用时间换空间”。
长期来看，房地产税对具体区域的影响还是取决于供求关系。根据国际经验，在供不应求和货币超发的情况下，税负可以转嫁，反之则无法转嫁甚至增加区域市场压力。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。
2
中国财政科学研究院研究员贾康表示：
在住房的持有环节形成了税收负担以后，会对房地产市场上的供需双方都产生影响，综合形成房地产市场运行中间一种“压舱促稳”的机制，遏制肆无忌惮的炒作，并与其他改革措施配合打造“健康发展长效机制”。这是一项有着多重正面效应的改革，此次决定意义重大，值得各方关注。从房地产长效机制到共同富裕、再到推动地方政府职能的转变，房地产税都被寄予厚望。
一方面，房地产税改革将站在历史高度承担起新时代的历史责任，在推动共同富裕和优化实现三次分配体系应有功能过程中扮演重要角色，更好地调节收入分配和实现社会公平；另一方面，房地产税的征收意味着每隔一段时间可重评一次税基，这也将给地方政府转变职能、尽心尽力做好公共服务、优化本地投资环境，带来一个更有效的与其财源建设的“内洽机制”。
讨
论
关于房地产税的目的。政策设计需要先考虑清楚政策目的，房地产税也一样。目前来看，房地产税可能的目的有缓解资源配置的扭曲、缓解地方财政压力、共同富裕等。在缓解资源配置上，征收房地产税确实有利于打击房地产投机，但流出的资金依然会寻找更好的投资机会，不一定会走向实体经济。对于地方财政，房地产税让税收来源从B端转向C端，C端的特点是税基开阔，但经济下行时难以扩大税基，并且加在具有刚需的消费者头上时还需要进一步探索改善地方财政收入的具体机制。对于共同富裕，当富人可以将税收转嫁到具有刚需的穷人身上时，这反而不利于共同富裕的目的，除了房地产税外是否还有更好的方式来解决收入不平等的问题
关于房价和房产税的关系。由于在时间线上日本房价崩盘时正好出台房产税，因此许多人认为是房产税导致了当年日本房地产泡沫的破灭，但日本房地产业还受到了广场协议等国际因素的影响。此外，从德国等国际案例来看，房地产税对房价的影响并不太高，并且就税率而言，对于多套房的富人来说房地产税的税率并不高。
关于房地产税和其他政策的关系。如果按照人均面积进行征税，有能力的家庭可能会选择多生小孩来避免缴税，因此与人口政策有一定联系。
排版 | 刘宣
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