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全面强化中的同盟：美菲半导体和核能合作动向分析

李亚琦、何文翔 复旦中美友好互信合作计划 2024-01-23

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台


引言

当地时间11月15日至17日，亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）第三十次领导人非正式会议在美国旧金山举行，期间美国与菲律宾双方达成了两项重要双边协议：“半导体供应链合作伙伴关系”（Semiconductor Supply Chain Partnership）和“民用核合作协议”（Civil Nuclear Cooperation Agreement），这既直接提升了美菲经济和安全合作关系，也让美菲同盟关系迎来新一轮强化，将对东南亚乃至印太区域产生一定程度的外溢影响。

01

半导体供应链合作伙伴关系：

从半导体到全产业


据美国国务院的新闻通稿，美国国务院将在2022年《芯片法案》（CHIPS ACT）设立的国际技术安全与创新（ITSI）基金框架下，与菲律宾政府合作探索构建全球半导体伙伴关系，这有助于创建一个更具弹性、更安全、更可持续的全球半导体价值链。对于美菲半导体合作推动菲律宾芯片产业繁荣，美国认为这“对两国都有利”。根据协议细则和ITSI基金使用流程，美国方面将在初始阶段对菲律宾现有半导体生态系统、监管框架、劳动力、基础设施需求等方面进行全方位评估，根据评估结果动态调整美菲半导体领域的潜在联合措施。

11月16日，美国与菲律宾达成半导体供应链合作协议。
图源：美国国务院官网

1

菲律宾的APEC之旅：
从“投资伙伴”到“技术盟友”

小马科斯APEC一行收获颇丰，获得了一揽子各界投资承诺，也达成了一系列和与会人士的伙伴关系。峰会期间，在小马科斯的努力下，菲律宾获6.732亿美元的投资承诺，包括电信行业4亿美元，半导体和电子产品2.5亿美元，医药和医疗保健2000万美元等。半导体方面，除了上文所述的菲律宾能源部长拉斐尔·洛蒂拉（Raphael Lotilla）与美国国务卿布林肯（Anthony Blinken）签署的半导体供应链合作协议，小马科斯会后还将与美国企业继续协商对半导体产业的10亿美元投资方案。
 
菲律宾众议院议长马丁·罗穆亚尔德斯（Martin Romualdez）认为，菲律宾在APEC揽下一系列投资承诺，证明了国际社会对小马科斯总统领导下的菲律宾“充满信心”。他还补充道，小马科斯正逐步开放菲律宾重要产业领域的合作窗口，致力于在全球舞台上培养政商伙伴关系。从两颗菲律宾互联网MicroGEO卫星的部署到经美国食品药品监督局（FDA）审批的制药厂落地，菲律宾的APEC之旅所获投资大多为关键领域的技术投资合作，这有助于盘活菲律宾产业资源、振兴实体经济，并推动菲律宾高新技术发展。对于希望打造全球半导体技术同盟的美国而言，此次APEC峰会侧面显示菲律宾不仅是国际舞台上冉冉升起的投资伙伴，更具有科技合作的潜力与前景，成为美国扩大其“科技朋友圈”的国际契机。

菲律宾总统小马科斯出席APEC会议。
图源：美联社

2

拜登政府的印太高科技联盟：
以《芯片法案》为轴点

2022年8月9日，拜登总统签署《芯片与科学法案》，将投入2782亿美元激励国内半导体产业生产，促进供应链回流。法案囊括的资助项目包括527亿美元的美国芯片基金（Chips for America Fund），110亿美元的商务部研发项目（包括国家半导体技术中心（NSTC），国家先进封装制造计划等）以及20亿美元的国防部专项拨款，对美国国内的半导体供应链起到全方位的强化作用。
 
在宏观战略层面，《芯片与科学法案》具有较强的“自强性”与“排他性”，即不仅要打造美国的全球半导体竞争力和领导力，还要制约域外其他“值得关注的实体”（Entities Of Concern）即半导体大国的发展。法案规定，受计划资助的企业需同意中止涉及中国（以及其他相关国家）半导体制造能力“实质性扩张”的重大贸易，也不得与引起美国国家安全问题的外国实体进行联合研究。在资金注入层面，《芯片与科学法案》设置专项资金加强半导体供应链建设。3月14日，美国国务院宣布设立“CHIPS计划”下的ITSI基金，初步预计投入5亿美元，预计2023-2028年将每年投入1亿美元，在半导体和芯片领域组建合作联盟，确保半导体供应链上下游组件更多样化、更有韧性、更具安全。6月30日，美国国务院宣布ITSI基金第一年度的阶段性使用情况，主要用于建立半导体产业的政府间交流渠道，创建政府间半导体信息库，半导体生态公共支持计划等。

2022年8月9日，美国总统拜登签署《芯片与科学法案》。
图源：中国新闻社

拜登政府着手组建高科技联盟，以印太经济框架（IPEF）为总体架构，以“芯片四方联盟”（Chip 4）“四方安全对话”（QUAD）等“小多边协议”作为机制，正逐步推进印太地区半导体供应链合作布局，将经济、技术问题“安全化”，且具有较强的对华战略竞争色彩。自《芯片与科学法案》颁布后，美国便与日本、印度、越南等多国建立了“半导体合作伙伴关系”，此次与菲律宾达成的“半导体供应链合作伙伴关系”也是美国组建“全球半导体产业链同盟”的一环，也是进一步重塑东南亚区域半导体供应链的举措。

02

民用核技术合作：

菲律宾核能重启


1

菲律宾核能发展的阻碍和契机：
超越安全焦虑

美国还与菲律宾达成民用核合作协议，授权美国向菲律宾出口核技术和材料，为菲律宾与美国供应商之间的潜在核能项目建立了法律框架。它特别促进了菲律宾与美国在安全使用核能方面的合作，有力支持菲律宾核能的复兴。这一举措将推动菲律宾实现能源结构多样化和能源安全，同时缓解菲律宾社会长期以来对核能安全的担忧。也为美国企业在菲律宾核能市场拔得头筹奠基。

11月16日，美国与菲律宾达成民用核合作协议。
图源：美国国务院官网

菲律宾过往曾尝试发展核能，但受安全问题制约而止步。20世纪70年代，伴随全球石油危机，时任菲律宾总统老马科斯在1973年宣布在本国建造核电站以确保国家能源安全。1976年，菲律宾与美国签署核电项目合同，采用美国西屋电气公司的621兆瓦压水堆技术，在菲律宾首都马尼拉西部97公里的巴丹半岛建造核电站，即巴丹核电站。然而，1986年，受切尔诺贝利核事故影响，该核电站在接近完工时停建。不仅苏联的核事故引起了菲律宾的关注，位于活跃地震带的菲律宾也密切关注了日本福岛核事故的影响。2021年4月，日本政府计划将福岛核电站的核辐射污染废水排入太平洋，引发了菲律宾民间的强烈反对。

位于菲律宾马尼拉的巴丹核电站。
图源：路透社

然而，受新冠疫情和俄乌战争引发的全球能源危机影响，油气和煤炭价格不断攀升。预计到2040年，菲律宾的能源需求将增加近四倍。面对燃煤电厂逐步退役、全球油价波动、季节性停电和高昂电价等挑战，核能被视为一种高效且清洁的能源。2022年2月，时任总统杜特尔特签署行政命令，重启国内核电项目。3月，美国与菲律宾签署《民用核能战略合作谅解备忘录》，助力菲律宾重启核电项目。2022年6月，在国际原子能机构（IAEA）的帮助下，菲律宾核能研究机构重建了一个新的零功率配置的亚临界反应堆，历时近8年。小马科斯上任后，对复兴核能项目（包括已搁置的巴丹核电站）表现出浓厚兴趣，希望通过与美国的核能安全合作重启能源规划。2022年11月，美国副总统哈里斯访问菲律宾期间宣布，两国将建立跨部门能源政策对话平台，并就民用核能合作协议开启谈判。

2

核能合作重点和影响

此次协议的核心合作项目是小型反应堆的技术转移。与中大型反应堆相比，多数新型小型模块化反应堆（SMR）在系统设计上更安全，建设更为模块化，有效缩短建设周期并减少土建成本。据报道，菲律宾新政府考虑在国家能源组合中纳入核电时，有专家推动采用新型SMR技术，而非仅限于翻新和重启已关闭的巴丹核电站。NuScale Power Corp.和Ultra Safe Nuclear Corporation等美国公司早前表示，有意通过小型和微型模块化反应堆在菲律宾建设核能设施。
 
此外，该协议还可能对地区局势和亚太地区的核不扩散进程产生微妙影响。协议公布后，中国外交部评论表示，各国开展和平利用核能国际合作，应该严格遵守核不扩散的国际义务，保障核安全与核安保。这一立场反映出域内大国对于核能合作及其潜在战略影响的关注。在此背景下，美菲核能合作协议不仅是两国能源合作的里程碑，也可能成为推动亚太地区核能政策和安全标准的重要因素。
 
随着协议的实施，预计菲律宾将成为区域内核能技术的新兴使用者，这可能促进地区内其他国家对核能的兴趣，从而影响地区能源安全和可持续发展策略。此外，协议中强调的核安全和非扩散标准将对区域内核能治理产生示范效应，特别是在强化核材料和技术的安全管理方面。然而，这一合作也可能引发地区内其他国家对核平衡和安全的关注，尤其是在南海等地区安全敏感区域。

03

现代化美菲同盟：

战略重置的东南亚政治经济格局


1

印太战略下的美菲关系：
经济与安全的共同体

在“印太战略”背景下，拜登政府将东南亚定位为“印太区域架构的核心”和“地缘政治竞争的中心”，在经济、发展和安全等领域全面重启东南亚政策，以维护美国在东南亚、印太乃至全球的战略优势。因其独特的战略重要性，美菲同盟成为拜登政府重振美国的全球联盟和伙伴关系，构建印太区域安全机制和提升区域掌控能力，应对和克服中国日益增强的军事能力和经济挑战的关键一环和样例。除了强化传统的军事盟友关系外，如何弥补“联盟的经济短板”成为拜登政府处理中美菲关系的重要议题。南京大学国际关系研究院副院长郑先武认为，通过增加对菲律宾的投资、助力能源项目和推进 “印太经济框架”（IPEF） ，拜登政府着力通过经济举措降低菲律宾对华经济依赖。
 
此份合作协议在东南亚地缘政治经济格局加速重构中扮演了重要角色，不仅提升了美国在印太地区的影响力，同时也可能成为其他区域国家深化双边关系参照的模型。例如，美菲半导体产业链合作并不仅限于芯片，更关注联动上下游产业协同。美国国务院的新闻稿称，汽车、医疗设备等产品制造较为依赖于半导体供应链的实力和弹性水平，这预示着美菲双边合作可能将以半导体为支点，撬动上下游相关产业的合作，纵深发展美菲的“经济同盟”、“安全同盟”关系。
 
因此，该协议可能将影响东南亚域内国家对于地区产业链和能源的态度和政策选择，并改变大部分东盟国家“经济靠中国，安全靠美国”的两分逻辑与对冲逻辑。事实上，美国在与东盟国家的安全协议中建立经济关系，谋求实际利益；在经济协议中强化安全合作，植入地区影响力，这让东南亚地区的经济议题和安全议题在美国印太战略布局下日益紧密，甚至趋于强行捆绑，形成经济与安全的共同体。

2

“牢不可破的联盟”？
美菲关系的挑战

然而，美菲联盟的强化既促成利益，也面临挑战。首先是来自菲律宾国内的反对，尤其是一直竭力反对“新殖民主义”的左翼人士，他们认为美国的军事存在侵犯了菲律宾主权。人们还担心菲律宾被迫卷入中美冲突，尤其是在台湾问题上。此外，中国对这一联盟的反应，如减少对菲投资和发展项目贷款等，将对菲国商界人士的利益造成冲击。联盟的另一个潜在挑战是菲律宾和美国未来政府的外交政策偏好。冷战后，美菲关系失去了其“战略急迫性”（strategic urgency）, 而其状态也依赖于中菲关系从和解（阿罗约和杜特尔特任内）到更强硬的立场（拉莫斯和阿基诺任内）的反复变化。2024年美国总统选举和2025年菲律宾中期选举的结果可能会进一步加剧拜登和小马科斯政府对外交政策方向的不同偏好。如果小马科斯的继任者像阿罗约和杜特尔特那样，决定优先考虑与近邻的经济关系，而不是维护菲律宾在南海的所谓“主权主张”，那么美菲以军事合作为核心的同盟关系可能会再次被降级。

菲律宾街头的反美集会。
图源：中国日报网

3

多维面向的合作：
走向“现代化”的同盟关系

美菲同盟的两个合作动向体现出印太战略的演化特征，值得警惕和密切关注。小马科斯在华盛顿发表的政策演讲中宣称，国家安全与经济是密不可分的，改善国家安全还需要关注菲律宾的经济增长和复原力，而美国可以为此做出重大贡献。可见的是，美菲关系将朝着进一步深刻化、复杂化的方向演化，形成安全强化、经贸融合和价值共识并重且后者比重不断上升的格局。
 
美国战略与国际问题研究中心（CSIS）东南亚项目和亚洲海事透明度倡议高级研究员兼主任格雷戈里·B·波林（Gregory B. Poling）认为，美菲联盟将继续“现代化”，它还将与该地区的其他安全架构更加紧密地结合，特别是和美澳日三边联盟网络的互嵌。然而，美菲同盟的未来将受多方面因素影响，包括国内政治动态、中美关系的发展，以及区域安全环境的变化。在这种复杂多变的国际环境中，美菲同盟将不断调整策略，以维护其在印太地区的战略地位，同时促进双方的经济和安全利益。


参考文献

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———. 2023b. “United States Signs Civil Nuclear Cooperation Agreement with the Philippines.” United States Department of State. November 16, 2023. https://www.state.gov/united-states-signs-civil-nuclear-cooperation-agreement-with-the-philippines/.

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Crismundo, Kris. 2023. “Signing of PH-US Civil Nuke Cooperation Deal Seen on APEC Sidelines.” Philippines News Agency. November 15, 2023. https://www.pna.gov.ph/articles/1213747.

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