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美H-1B签证新规：对外来劳工更包容的紧身衣？

李亚琦、何文翔 复旦中美友好互信合作计划 2024-01-23

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台


摘要

美国国土安全部（DHS）于10月23日，在联邦公报网站就H-1B签证改革方案进行征求意见。本次改革的核心是取消了“一人多抽”，并加强了对欺诈行为的监管。新规定确保无论一个申请者提交了多少份H-1B签证申请，其在抽签过程中只有一次机会，从而保障了与其他申请者的公平竞争。此外，提案在担保和审批方面也作出了重大调整。提案于公布日起，开放60日（至12月19日）接受大众反馈。提案生效时间未知，但国土安全部已指出，希望在明年3月的H-1B注册抽签时开始实施新的抽签制度。若提案获得通过，将对美国移民体系和科技产业发展产生深远影响。

H-1B签证申请表示意图。
图源：Forbes


01

改革缘起与新规细节：

H-1B签证政策变更


H-1B签证是美国颁发给专业技术人员的非移民签证，每年总配额为85,000个，其中20,000个名额优先分配给拥有研究生或更高学历的申请者，其余65,000个名额分配给本科生或未获得优先名额的其他申请者。由于申请数量远超年度配额，因此采用抽签方式分配名额。自2020年美国移民局实施H-1B电子注册抽签制度以来，注册数量急剧增加，今年注册数量达到780,000份，其中有96,000名申请者提交了多份申请，这些申请者的注册总数近408,900份。
 
这种异常情况引起了美国政府的注意。据《华尔街日报》报道，联邦政府今年稍早掌握证据，数十家小型科技公司串通在今年H1B签证抽签过程作弊，企图提高申请者的抽中机率；因此影响了其他送件者的中签率，有违公平；联邦政府在剔除这些人选后，曾办理补抽。
 
根据美国国土安全部（DHS）于10月23日在联邦公报网站公布的征求意见方案，H-1B签证政策的改革细节具体如下：

薪资要求与申请资格：新规放宽了外籍人士符合H-1B签证的申请资格，特别是对大学研究员、非营利性医院员工等，他们不需要争抢签证名额，只要符合资格，即可获得签证。此外，营利性医院的外籍员工，若其工作主要与大学相关，也符合获得签证的资格。


抽签程序：新规定取消了“一人多抽”的现象，无论申请者被多少个雇主推荐，每个申请者在抽签过程中只能被考虑一次，有效避免了重复申请者的不公平优势；同时，要求抽签岗位必须符合专业-职业对应（H-1B Specialty Occupations）要求。以下2种情况则不可参与：（1）工商管理专业获得者申请金融类岗位；（2）某岗位对专业限制很宽松，各专业均可中请，则不属于专业岗位。


审批标准：新规还包括了“前例遵从”（Prior Experience）原则，即外籍人士为同一份工作申请H1B续签时，签证官必须批准，减少了审核时间和拒签案例。


自主担保：外国企业负责人可以担任自己申请H1B签证的担保人（Sponsor）；而改革前除了非常少数的特例之外，专业人才申请H1B签证都必须是员工身分，而不是公司负责人。

本次方案旨在确保H-1B签证抽签的公正性和透明度，也致力于打造符合拜登政府大政方针的移民体系。特朗普政府曾废除“前例遵从”措施，导致H-1B签证审核时间延长、拒签案例大增。如果拜登政府提案成为联邦法规，未来总统想要推翻的难度将会增加。

02

宏观背景：

全球人才争夺战下的政策竞争


疫情以来，随着全球科技行业蓬勃发展，各国纷纷进入“抢人大战”模式。人才的竞争在移民国家间尤为激烈，其政府纷纷通过签证改革吸引更多的专业人士。2023年6月27日，加拿大政府推出一项名为“科技人才战略”（Tech Talent Strategy）的签证改革政策，目标直指美国H-1B签证持有者。计划包括的远程技术工人将能够以访客身份在加拿大生活和工作长达6个月，如果加拿大公司提供就业机会，则可获得时间更长的工作许可。

加拿大“科技人才战略”发布通知。
图源：加拿大政府官网

该计划的另一个组成部分是从7月16日开始，为美国最多10,000名H-1B签证持有者提供开放式工作许可证。获得批准的申请人将获得有效期长达3年的开放式工作许可。在美国科技公司大批裁员之际，该战略旨在吸引更多的美国H-1B签证持有者前往加拿大工作并定居。时任加拿大移民部长肖恩·弗雷泽（Sean Fraser）更直言，“我们正在与全世界的竞争对手展开一场全球人才争夺战。我认为加拿大正在赢得这场竞赛，但我们可以以更大的优势获胜。”
 
加拿大的“挖墙脚”行为引起美国社会的担忧和反思。正如《华盛顿邮报》的一篇社论指出，这说明加拿大政府对美国H-1B签证政策有两种看法：一是该计划吸引了世界上最有才华的移民。二是签证对争取永居的潜在移民的价值较弱。因为与其他国家的职业签证（如加拿大的Express Entry签证计划）相比，H-1B的一大弱点在于过于依赖雇主的担保，需要申请人拥有一份长期稳定的工作。若失业，申请者就没有获得永久居留权的途径。如果他们在60天内找不到另一份符合H-1B计划要求的专业工作，他们就必须离开美国。
 
疫情极大繁荣了美国信息产业，而后疫情时代消费需求降温，美国科技公司顺势展开裁员潮，使H-1B签证持有者的居留权岌岌可危。去年11月，仅Meta就解雇了11,000名员工，而Meta超过15%的员工持有H-1B签证。根据美国公民及移民服务局（USCIS）的数据，2022年10月至2023年4月期间，约有5万人的H-1B签证因失业而被吊销，其中约12,500人没有获取其他签证以居留。换句话说，他们要么离美，要么成为了没有证件的非法移民。加拿大政府正是利用了近几月美国科技企业的裁员潮，吸引这批无处可去的科技从业者前往该国。
 
正是在持签难度日益增长的背景下，一些无业的申请者在数个劳务外包公司（以印度籍居多，统称为ICC）做担保，通过劳务公司组织的多个雇主推荐和与专业不相关的空头岗位获得多次抽签机会，因此扭曲了发签过程，引起了对抽签程序的质疑。共和党总统候选人拉马斯瓦米 (Vivek Ramaswamy) 便抨击抽签制度“毫无意义”，并补充道“H-1B 制度是一种契约奴役形式，是企业游说的产物”。如果当选，拉马斯瓦米称，希望“取消抽签制度”并根据能力原则颁发签证。然而，印度裔的拉马斯瓦米被曝出曾在2018-2023年间利用H-1B计划的漏洞为旗下制药公司Roivant Sciences批准了29份申请，因而其竞选声张也广受质疑。

拉马斯瓦米对H-1B的改革主张遭民众质疑。
图源：X，原名Twitter

为应对内外压力，白宫去年曾推出一项旨在吸引“STEM”（科学Science、技术Technology、工程Engineering、数学Mathematics）领域人才的计划。本次H-1B改革方案的推出正是通过填补漏洞，推进拜登政府的移民政策愿景，即通过简化移民流程，放宽申请资格，进一步吸引全球专业人才。

03

职业机会与挑战：

H-1B签证新规的“双刃剑”效应


H-1B签证政策的最新调整无疑为外国专业人士打开了新的大门，尤其是那些寻求在非营利性研究组织和官方研究组织中就业的申请者。这一改变无需申请者在每年的签证配额抽签中角逐，从而为他们提供了更为顺畅的职业道路。然而，签证的新政同时也提高了申请者的求职成本。与此前规则下的“一人多抽”相比，新政策严格执行“一人一抽”的原则，使得申请者必须在众多岗位中做出最佳选择，这要求他们更加谨慎和现实地考虑职业选择，确保与个人能力和岗位需求相匹配。
 
在职业发展方面，新规则进一步提升了对专业资质的期望，促使留美工作者提前规划职业生涯，朝着更高门槛的专业职业聚集。国土安全部的指引明确表示，H-1B计划至关重要，因为它允许雇主聘用具备高度专业化知识的外国人才。新政策所强调的，是求职者的专业领域能与其申请的工作岗位紧密相连，为跨专业的外国留学生设立了更高的职业入门门槛。在大国科技竞争的时代，意图留在美国发展的国际学生需要流向那些专业要求更为严格的职位，以此提高他们的竞争力。同时，美国公司的招聘和筛选流程将变得更加科学和精准，尤其是在数据科学、网络安全和机器学习这些领域，这进一步限制了申请者利用系统漏洞的空间。正如一位美企人力资源主管所言，招聘实践将不断优化，确保外国人才的引进更加符合市场需求和预测。
 
利好方面，新的H-1B签证规定为F-1学生身份的国际学子提供了一道安全网：“上限差距”保护期(The Cap Gap Extension)的延长。此项拟议中的规则将该保护期延长至六个月，从而赋予国际学生从学术走向职业生涯的过渡期更多的时间和灵活性。移民律师Cyrus D. Mehta的附加说明进一步明确了这一政策对实践培训（OPT）资格者的利好，尤其是对STEM领域的学生，他们将享有更长的工作和学习机会。如此一来，美国国土安全部的新规则不仅为学生提供了更大的就业弹性，同时也简化了雇主的合规负担，使得对美国劳动力市场的“束缚”变得更加宽松。
 
在美国的H-1B签证政策更新中，一个显著的进步是对“雇主”定义的拓展，这一改变显著降低了外国企业家利用自己的公司获得H-1B签证的门槛。这不仅解决了外国企业家在美国为他人服务多年后才能创业的困境，而且还为追求创业梦想的外籍人士开辟了更多可能性。
 
然而，从国别视角具体而言，印度的技术劳工群体面临着新规的直接冲击，特别是因为“一人多抽”规则的废除，这一直是该群体在H-1B签证申请中利用的主要策略。尽管新规在短期内可能导致印度的劳务输出市场受挫，但《印度经济时报》的分析预示了一个长远的正面效果——通过减少滥用现象，新规将促使市场走向更有序和健康的发展轨迹。与此同时，来自中国的留学生可能会因为这一变化而受益，他们向来受到来自其他国家“H-1B签证的滥用”（H-1B Abuse）的不利影响。
 
总体而言，拜登政府的举措受到了业界的普遍欢迎。Everest Group的首席执行官彼得·塞缪尔（Peter Samuel）向Forbes India透露，与前任政府相比，当前的拜登政府在移民政策上表现出更大的开放性和进步性。政府正致力于简化程序，禁止资源滥用的行为，从而构建一个更高效的工作流程。业界同行也预见到，将会有更严格的审查针对那些试图利用政策漏洞的小企业。这种变化如果得以实施，预计将促进招聘过程的公正性，确保人才得以流向那些最为需要的行业和领域。

04

未来前景：

适配新一轮产业竞争的改革动向


H-1B计划是美国雇主在美国劳工法框架下，保持全球就业市场人才竞争力的重要政策工具，国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro N Mayoekas）强调，拜登政府致力于吸引全球人才、减轻雇主负担以及打击移民系统内的欺诈和滥用行为——而这也恰是此次H-1B新规的题中之义。随着H-1B规则进一步规范化和严格化，美国的技术人才质量与队伍建设质量会有所上升，人才竞争力也将提高。
 
我们更应该把H-1B签证新政放在拜登政府振兴国内高端制造业的战略全局下审视。布鲁金斯学会（Brookings Institute）研究员格雷格·赖特（Greg Wright）和艾玛·伯曼（Emma Berman）就撰文指出，移民改革，尤其是扩大技术工人签证的数量，是确保《芯片法案》作为美国高科技制造业催化剂实现其全部承诺的唯一方式。他们认为，由于人才短缺，美国半导体制造业的发展可能会受到阻碍。预计到2030年，美国本土半导体制造业将创造85,000个新的技术职位（技术员、工程师和计算机科学家），但按照当前的学位完成率，其中67,000个职位（几乎占80%）可能面临无人填补的困境。

美国移民局。
图源：美国国土安全部官网

一方面，在技能培训层面，虽然社区学院有潜力为数以千计的半技能工人提供培训，但是多数年轻人对半导体工作的认识不够充分，兴趣不大。另一方面，在高等教育层面，也没有足够的美国学生攻读STEM学位来填补工程和计算机科学方面的技术职位。考虑到这一点，美国半导体行业协会（SIA）认为，“只用美国公民毕业生来实际解决先进工程和计算机科学学位人才缺口是不现实的。”为了解决这一问题，提高国际毕业生的留存率，增加基于雇佣的签证上限，以及简化获得签证的过程是必要的。
 
简单的政策调整和投资策略可能确保复兴美国半导体产业的目标成功。为了充分发挥这项雄心勃勃的产业政策的潜力，既需要本地、特定行业的培训，也需要针对性的移民改革。而此次H-1B签证新政可能就是这一系列配套政策的先声。
 
从政策设计的视角来看，H-1B签证新规仿佛是一件“更包容的紧身衣”，在为外籍劳工提供机会的同时，严格界定了谁能够最终适合这些机会。美国的H-1B签证新规则，表面上看似为外籍劳工提供了更为宽松的条款，实则紧缩了资格的红绳，构成了一种更为严格和精准的制度监管。通过限制“一人多抽”现象、加强职业与专业的相关性要求，以及拓宽雇主的定义，新规旨在提升程序的专业性和公正性，筛选出更合适的候选人。
 
未来，这些改革的深远影响将不断显现，不仅在国际劳工市场上，在美国本土雇主的招聘策略和全球人才流向上也将产生显著变化。尽管可能会出现对这些变化的进一步修正和优化，但核心目标是确保美国维持其全球创新和人才中心的领导地位。这种改革虽然短期内对特定群体，如印度IT劳工，造成了不小的冲击，长远来看却可能引导国际人才市场向更健康的方向发展，为美国科技产业的振兴贡献力量。


参考文献

United States Citizenship and Immigration Services. 2023. “DHS Issues Proposed Rule to Modernize the H-1B Specialty Occupation Worker Program | USCIS.” Www.uscis.gov. October 20, 2023. https://www.uscis.gov/newsroom/news-releases/dhs-issues-proposed-rule-to-modernize-the-h-1b-specialty-occupation-worker-program.

Ministry of Immigration, Refugees and Citizenship. 2023. “Minister Fraser Launches Canada’s First-Ever Tech Talent Strategy at Collision 2023.” Www.canada.ca. June 27, 2023. https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/news/2023/06/minister-fraser-launches-canadas-first-ever-tech-talent-strategy-at-collision-2023.html.

Washington Post. 2023. “Opinion | for Proof of the U.S. Immigration System’s Dysfunction, Look to Canada.” Washington Post. July 14, 2023. https://www.washingtonpost.com/opinions/2023/07/14/canada-h1b-visa-immigration/

Hackman, Michelle. 2023. “H-1B Visa Program Changes Aimed at Stopping Applicants from Gaming Lottery.” WSJ. October 23, 2023. https://www.wsj.com/politics/policy/h-1b-visa-program-changes-aimed-at-stopping-applicants-from-gaming-lottery-3b962fb3.

Arakali, Harichandan. 2023. “H1B Changes Aimed at Curtailing Efforts to Game the Lottery System.” Forbes India. October 25, 2023. https://www.forbesindia.com/article/news/h1b-changes-aimed-at-curtailing-efforts-to-game-the-lottery-system/89219/1.

Upadhayay, Prapti. 2023. “DHS Proposes Changes in H1B Visa Lottery - Here’s Who Will Benefit from It.” Hindustan Times. October 21, 2023. https://www.hindustantimes.com/world-news/us-news/dhs-proposes-changes-in-h1b-visa-lottery-here-s-who-will-benefit-from-it-101697910793400.html.

The White House. 2022. “FACT SHEET: Biden-Harris Administration Actions to Attract STEM Talent and Strengthen Our Economy and Competitiveness.” The White House. January 21, 2022. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/21/fact-sheet-biden-harris-administration-actions-to-attract-stem-talent-and-strengthen-our-economy-and-competitiveness/.

Werner, Erica. 2023. “High-Skilled Visa Holders at Risk of Deportation amid Tech Layoffs.” Washington Post, September 14, 2023. https://www.washingtonpost.com/us-policy/2023/02/24/temporary-visa-h1b-tech-layoffs/.

John F Quill. "DHS Published Proposed H-1B Regulations." National Law Review, October 23,2023.

https://www.natlawreview.com/article/dhs-publishes-proposed-h-1b-regulations

Sanchari Ghosh. 'H1B visa selection process to see major changes soon:'Will increase chances for...' Livemint, October 23,2023.

https://www.livemint.com/news/world/h1b-visa-selection-process-to-see-major-changes-will-increase-chances-for-11697860019644.html

“4 Ways US Proposes to change H1B visa programme" The Times of India, October 27,2023.

https://timesofindia.indiatimes.com/gadgets-news/4-ways-us-proposes-to-change-h-1b-visa-programme/articleshow/104721385.cms

Immigration Officials Unevil Sweeping Proposed Changes to H-1B Visa Process:

What Employers Need to Do to Prepare.

https://www.fisherphillips.com/en/news-insights/immigration-officials-unveil-sweeping-proposed-changes-h1b-visa-process.html

Harichandan Arakali."H1B changes aimed at curtailing efforts to game the lottery system", Forbes India, October 25,2023.

https://www.forbesindia.com/article/news/h1b-changes-aimed-at-curtailing-efforts-to-game-the-lottery-system/89219/1

Thomas Claburn."H-1B fraud consultancies grow, with application abuse openly discussed online", The Register, July 1, 2023

https://www.theregister.com/2023/07/01/h1b_fraud/

Wright, Greg, and Emma Berman. 2023. “Industrial Policy Will Require Immigration Reform.” Brookings. September 29, 2023. https://www.brookings.edu/articles/industrial-policy-will-require-immigration-reform/

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